邱智淵觀點》各說各話的東協區域論壇

新頭殼newtalk

炎炎夏日，當台灣正聚焦在全島會否停電之時，東南亞國家協會（ASEAN，以下簡稱「東協」）的年度大事，東協外長會議、東協區域論壇（ASEAN Regional Forum，以下簡稱ARF）等一連串的會議，正在菲律賓首都馬尼拉熱烈舉行。在這次的ARF中，朝鮮半島局勢與南中國海的局勢演變是各種議題上討論的熱點，其中南海議題更是這次與會各國之間有最大分歧的議題。

東協與ARF

東協成立於1967年，目前除了東帝汶以外，所有的東南亞國家均為東協會員國，一般稱為「東協十國」。加速區域經濟成長、社會進步與文化發展，及在持續尊重該地區各國家的法律規範，以及固守聯合國憲章的原則下，促進該區域的和平與穩定為創立的宗旨與目標。

為了尊重各會員權益與平等，東協的會議進行與共識取得是採取所謂的「東協模式」（The ASEAN Way）的機制，這包括了三個原則：(1) 東協在決策時採取協商一致的原則，不採用表決型式；(2) 任何議題的討論與紛爭解決偏好透過友好第三國來進行調停；(3) 會員國多用私人人際關係網絡，不拘泥於正式會議來進行溝通。

ARF目前有26個國家與歐洲聯盟（European Union）參與和東協進行對話。除了討論區域性與全球性安全議題之外，也希望推動由傳統的「信心建立措施」（Confidence-building Measures）發展成「預防性外交」（Preventive Diplomacy）機制，以達最終爭端解決的目標。ARF運作模式在於尊重各國政經制度差異、不抱持特定意識形態、強調協商而非表決、靈活應對等特徵上。這樣子讓ARF成為一個讓各種意見能在其中激盪，所有與會國都能各自抱持著不同的立場參與來各取所需的一個重要場合。也正由於東協這種強調一制決、共識決的議事模式，就容易形成抓小放大的結論，容易的先處理，不容易的只能停留在各說各話的階段。

北韓問題

東協很早就達成共識對於朝鮮半島的緊張局勢表達嚴正關切，也希望北韓不要再恣意發射導彈造成區域的緊張與不安。

正因為聯合國安理會無異議通過全面經濟制裁北韓的議案，使得朝鮮半島呈現一面倒的局勢，尤其中、俄兩大北韓背後的支持者轉而支持美國的制裁案，對於北韓都是很大的壓力。加上美國一再的文攻武嚇，北韓可能會採取進一步的「困獸之鬥」？ 還是會和美國期望的展開面對面的溝通對話，就一度成為此次會議的主要焦點了。

美國提勒森國務卿在會前就曾強調「美國和北韓不是敵人，美國統川普願意與北韓面對面溝通」，因此雙方是否會面對面接觸就曾是此次會議最大亮點，尤其10年前未解決北韓問題的「六方會談」成員國美、中、日、俄、北韓與南韓都參加此次東亞峰會，中國外交部長王毅也希望平壤不要再做有違安理會決議的行為，敦促美韓也不要再加劇半島局勢的緊張。各方都應保持克制，抓住最近有關方面對外釋放的一些積極信號，作出對本國人民和地區和平負責任的正確選擇。如果此次東協能夠促成美國-北韓會，讓「六方會談」死灰復燃，那麼對於東協在東亞區域和平穩定的形象將能夠提升。

南海行為準則

由於南中國海的利益與東協各國有直接關係，因此在「南海行為準則」這個攸關南海動態的行為規範上，各方便流於各說各話針鋒相對的場面。這當中越南與菲律賓則彷彿是美中兩國的代言人，越南要求要開放南中國海；菲律賓則主張只有直接利害的國家才可以行使南海的主權。

其次的爭議點是在南海諸島主權問題上，ARF中美國與中國基本上是站在對立的立場。美國一直以來均支持東協所提出的南海方案，也曾於今年7月中希望各方不再奪取島礁與設立前哨站、不改變南海的地形地貌，及不採取針對他國的單邊行動。

中國方面則拒絕美國所提出來的方案。中國外交部長王毅除了認為這會破壞中國與東協各國簽訂「南海行為準則」的努力之外，也「反對（美國）到這個地區（就南海議題）來指手劃腳」。中國方面認為，並非所有成員國都是南海主權議題的關係國，因此不宜以「中國 VS 東協」的方式來討論此議題，而應該是中國與個別關係國透過和平協商的手段來處理此紛爭才是最好的解決方案。

也由於各方立場不一，而讓「南海行為準則」中的文字模糊抽象，甚至一度難產。其最主要原因是美國的態度，由於北韓的導彈技術已經開始威脅到美國本土，這是美國不能忍受的國安問題，也是信誓旦旦首要解決的國際和平要務；但是美國又需要中國協助解決北韓的軍事威脅，因此在北韓問題沒有一個明確方向前，美國不可能一鍋未滾，再掀波瀾，造成中美關係的嫌隙。再說，中國的「一帶一路」政策所帶來的龐大潛在利益，造成了東南亞國家忌憚於中國龐大市場的誘因，對於「南海行為」傾向於較模糊與溫和的表達方式，對於原先每國與東協各國希望中國不要「島礁建設」與「島礁軍事化」，美國一再強調的航行自由皆模糊以對，只不斷強調合作與共同開發，尤其主辦國菲律賓在收到中國釋出的各項「合作厚禮」，更是全力協助中國擺平了東協各會員國的各種意見。

觀察方向

這次的ARF無法就相關會員國有切身利害關係的「南海行為準則」提出比較具體的方向，這是因為在不同議題上與會國的立場相當地的分歧，因此在協商為主的「東協模式」原則下，只能以大家都能接受的最大公約數來發表聲明。

就南海議題上，中國希望個別與關係國進行協商，而美國則希望透過多邊協商機制來處理之，雙方各持己見，涉及領土主權的議題，不論是哪一方短時間內都難以輕言讓步。《南海各方行為宣言》雖然為各方所能接受的最大公約數，但是就如何具體簽妥「南海行為準則」，仍有很大的努力空間。短期內，各國在南海議題的衝突仍是可期的。

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