【錯誤】政治人物宣稱高鐵BOT案「政府0出資」？

事實查核報告#3070

政治人物宣稱高鐵BOT案「政府0出資」？

發布日期／2024年6月14日

經查：

【報告將隨時更新 2024/6/14版】

「環島高鐵」、「國道6號東延花蓮」等花東建設案，經費哪裡來，引起社會討論。有政治人物宣稱，這些建設案未來可比照高鐵BOT「政府0出資」模式，政府不必出錢。高鐵真的是政府0出資嗎？

一、 政府對於高鐵工程初期支出1057億，後續又因高鐵爆發財務危機，陸續投入至少380億，取得高鐵近半股權。政府對高鐵投入至少1437億，政府0出資說法並非事實。

二、專家解釋，「政府0出資」說法來自當年台灣高鐵公司承諾，意思是除了政府先投入的1057億之外，後續不需政府再出資，不是說政府完全不用出錢。

三、高鐵曾面臨籌資不順、運量不如預期等困難，政府以增資認購高鐵股份方式解決危機，至少投入380億取得高鐵股權。

專家說，2015年後政府已成高鐵最大股東，直接持股48.9%， 加計泛公股則達63.9%，實際握有主導權，形同提早接管高鐵，已失去了高鐵BOT的精神。

四、專家表示，BOT案不代表政府0出資。「促進民間參與公共建設法」第4條明確指出，政府可以出錢，但上限是20%。也就是說，政府的出資比例，要看BOT契約如何訂立。

高鐵「政府0出資」並非事實，BOT案也不代表政府0出資，政治人物說法與事實不符，因此為「錯誤」訊息。

背景

近期花東交通建設三案，引發社會討論。其中「環島高鐵」、「國道6號東延花蓮」財源除了政府編列預算之外，也訂有BOT條款。

提案的立委稱，「環島高鐵」、「國6東延」兩案將以BOT方式實施，且可比照高鐵BOT「政府0出資」模式，政府未來不必出錢。

也有民眾黨立委表示，高鐵BOT政府沒出一毛錢，未來「環島高鐵」可比照辦理，在臉書也重申高鐵「政府0出資」觀點。

高鐵「政府0出資」的說法也隨之在網路流傳。

圖1：網路流傳訊息擷圖

查核

查核點一：高鐵「政府0出資」說法從何而來？是否屬實？

（一）淡江大學運輸管理系教授張勝雄指出，1997年高鐵BOT案由「台灣高鐵公司」得標，得標團隊承諾「政府0出資」，但意思不是說政府不用出任何錢，而是除了政府必須花費的1057億之外，後續高鐵的建造或營運，不需政府再出資。

張勝雄解釋，高鐵案必須徵收土地，也要建造配合高鐵站的聯絡道路，花費總計約1057億，這些都是政府的必要支出，無法假手高鐵公司負擔。因此高鐵得標商的意思，是承諾除了政府這些支出外，未來不會再跟政府拿錢。但後來高鐵出現財務危機，政府出資拯救高鐵，「政府0出資」只是當年理想，並未實現。

（二）政治大學財政系兼任教授黃明聖說，當年「台灣高鐵」得標重要理由就是「政府0出資」，除了承諾不須政府補助，還說政府花費的1057億，未來公司有盈餘時，可還給政府。但事實上，高鐵公司從未實現這些承諾，反而後來要政府出錢度過難關。

（三）2009年時任交通部長毛治國到立院報告，還原了高鐵「政府0出資」的說法。他解釋，台灣高鐵公司當時是說，政府出了1057 億元之後，接下來政府可以不必再補貼。

圖2： 2009年交通部長解釋「政府0出資」／來源：立法院公報擷圖

（四）監察院2009年調查報告指出，政府為了解決高鐵籌資不順的問題，讓台糖在2000年認購高鐵普通股50億，行政院開發基金2001年認購高鐵普通股30億，合計80億。此後台糖與政院開發基金就成為高鐵股東，直到現在。

（五）依據交通部2015年提出的「高鐵財務解決方案」，高鐵通車後由於初期運量不如預期，再加上折舊等費用，導致入不敷出。政府於2015年透過增資300億方式入股高鐵，讓交通部成為高鐵最大股東，目前政府直接持股為48.9%， 加計泛公股則達63.9%。

張勝雄、黃明聖指出，政府的增資方案解決了高鐵財務問題，但也讓政府實質掌握高鐵。名義上官股未過半，但政府其實擁有主導權，形同提早接管高鐵，已不復原本BOT的精神。

綜合以上說法，高鐵「政府0出資」說法來自當年台灣高鐵公司的承諾，意思是除了政府必要花費的1057億之外，不需政府再出資，並非指政府從頭到尾不用出錢。

後續高鐵爆發財務危機，迫使政府至少出資380億拯救，並成為高鐵最大股東。政府為了高鐵，至少投入1437億（1057+80+300億）。

查核點二：BOT代表「政府0出資」？

張勝雄說，BOT是為了引進民間資金，讓興建公共建設更有效率，不代表政府0出資。「促進民間參與公共建設法」第4條明確指出，政府可以出錢，但上限是20%，訂上限是要避免公司被官方控制。也就是說，BOT案政府未必是0出資， 要看官民契約如何訂定出資比例，

以近期社會討論的「環島高鐵」、「國6東移」案來說，若要進行BOT，一定須經過可行性評估、環評、財務計畫等，否則民間公司無法評估其是否值得投資。

（記者：許雲凱；責任編輯：陳偉婷）

補充資料

高鐵爆發財務危機，政府出資過程

政大財政系兼任教授黃明聖說明，高鐵財務危機可分成兩階段。初期是資金不足，因此政府以官股認購股份協助增資。2007通車營運後則因運量不如預期等因素，入不敷出，政府實施一連串財務改革計畫，最終在2015年以300億入股，改由政府實質掌控高鐵。

2000- 2003年：原始股東資金投入不足，政府認股協助增資

黃明聖說，大約在2000年至2003年間，原始股東資金投入不足，無法符合BOT契約「興建期淨值占資產不得低於25%」，因此政府以官股協助增資，以期符合規定。方式是高鐵公司辦理增資，再由公營企業，或者泛公股公司（政府股權未過半，但能實質掌握）認購股份。

台糖（2000年）與行政院開發基金（2001年）先後認購普通股80億，2003年後又由公營機構、泛公股公司認購特別股300多億。檢視2005年高鐵股權分布，顯示政府相關機構投入394億，掌握高鐵37.5%股份。

黃明聖解釋，高鐵的特別股類似可轉換公司債，每年需支付買家現金股利6%，且有6年期限，到期後高鐵就必須出錢買回。2010年特別股陸續到期，但高鐵卻無力買回，這也加重了日後的財務危機。

圖3： 2005年台灣高鐵公司持股情形／來源：政大財政系教授黃明聖提供

2008-2015年：政府質施財務改革，出資掌握高鐵

淡江大學運輸管理系教授張勝雄指出，2007年高鐵通車，卻發現運量不如預期，收入少於原先的財務估計。再加上利息支出、折舊、特別股贖回等費用，多重因素導致高鐵支出大於收入，財務急遽惡化。

黃明聖說，2008年開始政府就要求銀行降低利息、改變高鐵折舊費用計算方式，幫忙改善高鐵財務，但都無法徹底解決危機。最後在2015年提出「高鐵財務解決方案」，高鐵先減資6成打消虧損，再由政府出資300億入股（交通部242億+泛公股58億）。此外，高鐵要買回已發行的特別股；高鐵特許營運年限，由35年延長為70年。

政府方案解決了高鐵財務問題，但也讓政府直接持股增為48.9%， 加計泛公股則達63.9%，造成政府實質掌握高鐵。

當年高鐵BOT案適用「獎勵民間參與交通建設條例」（目前BOT案則適用促參法），「獎參條例」第4條規定，官股不能超過公司資本額20%。但2015年財改後，政府持股達48.9%，超過20%上限。為了解決這個矛盾，因此又修正「獎參條例」第4條，把高鐵官股上限放寬至50%，等於把高鐵視為例外，不受原條文約束。

圖4： 2015年高鐵財改前後持股比較／來源：台灣高鐵公司