開羅會議八十週年：起初未成爭端的「尖閣」，至今仍引發日中磨擦

1943年的開羅會議，美英中三國領袖共同決定日本戰後的對應方針，距今已八十年。十年前，日本野田內閣宣佈將尖閣諸島（釣魚臺列嶼）「國有化」，如捅了馬蜂窩般，引發日中兩國之間的紛爭。本文重新冷靜回顧「開羅宣言」的歷史意涵與雙方主張。

關於日本的戰後對應方針達成共識

1943年11月下旬，第二次世界大戰期間，美國總統羅斯福、英國首相邱吉爾，以及中華民國政府主席蔣介石三位領袖齊聚開羅，於23日至26日期間，舉行了高峰會議。從前一年的年底開始，美國總統羅斯福視中國為「四大國」之一，提議與蔣介石會談，蔣介石接受此提議，實現會談，使得中美高峰會成為開羅會議的主軸。

根據《蔣介石日記》，11月23日羅斯福與蔣介石首次會談，兩位領袖口頭交換意見後，達成以下四項協議，並經邱吉爾承認。①日本侵佔的中國領土歸還中國，②永久剝奪日本在太平洋占領的島嶼，③在日本戰敗後實現朝鮮的獨立與自由，④日本在華的公私產業由中國政府接收。

在一系列會談結束後，《蔣介石日記》記下：「東北四省（譯註：黑龍江、吉林、遼寧、熱河）及臺灣、澎湖島已經失去五十年和十二年之領土，獲得英美共同聲明歸還我國，並承認朝鮮於戰後的獨立及自由，此為何等大事。」由此可得知，蔣介石關心的主要焦點在於東北與臺澎的歸還，以及朝鮮的獨立。

另一方面，關於琉球群島（沖縄），蔣介石並未主張歸屬於中國。國民政府的內部多數認為，從甲午戰爭之前，琉球便一直處於日本統治之下，因此承認日本領有琉球，但對於日本領有的正當性則提出質疑，針對中國歸屬論與獨立論等，引發激烈爭論。蔣介石未主張琉球歸屬於中國，應是慮及政府內部的這些爭論。如同蔣在會談當天的日記裡寫道：「惟琉球問題可由國際機構委託中美共管。此由余提議，一以安美國之心。」由此可以推斷，當時他曾考慮由中美共同管理琉球。

「開羅宣言」的正文由三國共同起草，於11月26日下午經三位領袖同意後確定。在隨後舉行的英美蘇會談，亦即德黑蘭高峰會議上，經蘇聯同意後，於12月1日正式對外公布。

當時尖閣諸島並未成為爭端

本文討論「開羅宣言」的日中紛爭，其中主要爭議焦點在於尖閣諸島（釣魚臺列嶼）的歸屬問題。關於此問題的「開羅宣言」條款規定如下：

三大盟國（美中英）之宗旨，在「剝奪日本自從一九一四年第一次世界大戰開始後在太平洋上所奪得或佔領之一切島嶼，使日本所竊取於中國之領土，例如東北四省、臺灣、澎湖群島等，歸還中華民國。」

「開羅宣言」的性質類似於未經三國領袖簽署的新聞公報，但在1945年7月的美英中「波茨坦宣言」第8條裡，明確規定「開羅宣言之條件必須實施」。因此，北京政府（中華人民共和國）雖未獲邀參加舊金山和約會議，卻將「開羅宣言」視為規範亞太地區戰後秩序的法律框架。中華民國亦未受邀參加和約會議，但與日本簽署了相當於舊金山和約（1951年）的日中合約。在談判過程中，尖閣諸島並非爭議焦點。

另一方面，日本政府認為，關於領土問題，最終確定的基礎在於舊金山和約，而非「開羅宣言」。和約第2條規定日本「放棄」臺灣・澎湖群島、千島群島等領土，但日本政府的解釋認為，尖閣諸島並不包括在日本放棄的領土之中。

其原因在於，1895年由日本內閣決議被編入日本領土的尖閣諸島，根據和約第3條，作為南西諸島的一部分，被置於美國的行政管轄之下。之後按沖繩返還協定（1972年），琉球（沖繩）的行政權歸還日本，此區域包含在歸還的領域之內。

因海底石油資源而受到矚目

戰後，尖閣諸島引起周邊國家的關注是在1969年，當時聯合國組織（亞洲暨遠東經濟委員會＝ECAFE）於東海進行海底調查，結果指出臺灣北方的海底可能蘊藏石油資源。這便是開始受到矚目的起點。

首先，中華民國政府於1971年6月發表一份「外交部聲明」，強烈抗議美日兩國政府即將簽署的沖繩返還協定裡，包含中華民國擁有主權的釣魚台列嶼（尖閣諸島）。隨後，1971年12月，北京政府發表了一份「中國外交部聲明」，聲明美日兩國政府公然把尖閣諸島劃入沖繩返還協定的「歸還區域」，這是對中國領土主權的明目張膽的侵犯，並主張尖閣諸島是中國台灣的附屬島嶼。此外，此聲明更指出，日本政府在甲午戰爭中，竊取了這些島嶼，並於1895年4月強迫清朝政府簽訂了割讓臺灣及所有附屬各島嶼的不平等條約（馬關條約）。此處需要注意的是，中華民國的外交部聲明並未聲稱日本「竊取」尖閣諸島。

中國推展「兩個主張」

2012年9月爆發某事件，致使中國重新確認「開羅宣言」之意涵。事件起因於當時的日本野田內閣為了實現「對於尖閣諸島平穩與安定的管理」，將此群島裡的三個島嶼之所有權由民間轉讓與國家（譯註：亦即日本國政府）。此即為尖閣「國有化」問題。

其後不久，中國展開行動，中國國務院發布白皮書（9月25日發布「釣魚島是中國的固有領土」）、中國外交部長在聯合國大會上發表一般性演講（於同年9月27日），以及透過《人民日報》等媒體激烈譴責尖閣諸島的「國有化」措施。然而，此時許多針對日本的批評言論裡，出現兩種涉及「開羅宣言」的詮釋。

其一為強調1895年日本「竊取」尖閣諸島的論述，如同前述北京政府的「外交部聲明」所述。例如，2013年5月，中國總理李克強在談到「開羅宣言」時指出：「宣言裡明確規定必須歸還像東北（舊滿洲）與臺灣等島嶼」，其言外之意，很明顯就是在說尖閣諸島。這種主張是從歷史解釋的角度推論而出，亦即認為「開羅宣言」這份國際文件，要求清算自甲午戰爭以來的侵略行動。但從日本的角度來看，將尖閣諸島併入沖繩縣則是依循國際法的正當合法行為，並非經由甲午戰爭的「竊取」所得。

另一種詮釋的邏輯認為，尖閣諸島是「中國的固有領土」，日本將其「國有化」等於侵犯主權，並且是對「開羅宣言」與「波茨坦宣言」所確立的「戰後秩序之挑戰」，也是否定「反法西斯戰爭的勝利成果」。

對於中國而言，第二次世界大戰的基本性質無他，便是「法西斯勢力」與「反法西斯統一戰線」的鬥爭對抗。作為反法西斯陣營（即聯合國）的一員，中國肩負起在亞洲地區的對日抗戰並取得勝利。也因此反法西斯陣營才有可能取得勝利。此外，中國作為四大盟國（美英中蘇）的一員，在「開羅宣言」與「波茨坦宣言」的基礎上，極為重視自己參與了形塑戰後秩序的這個事實。

四大盟國對「反法西斯戰爭」的勝利結果是創設了聯合國。因此，中國在聯合國成立過程中的角色，在此論述裡獲得強調。前述中國外交部長在聯合國的演講（2012年）裡亦指出，尖閣諸島的「國有化」，便是「公然否定反法西斯戰爭的勝利成果，也對戰後的國際秩序以及聯合國憲章之宗旨與原則構成嚴重挑戰」。

在2013年12月，中國外交部在「開羅宣言70週年評論」裡，老調重彈地重申「開羅宣言」是「反法西斯戰爭」的重要成果，且為確立戰後國際秩序提供堅實的重要基礎。接著提到：「需要指出的是，《開羅宣言》為二戰後中國收復被日本軍國主義掠奪和竊取的領土提供了重要的國際法依據。」

總而言之，「開羅宣言」被用作兩種主張的合理論據。其一為日本實行侵略戰爭；另一則是日本破壞戰後國際秩序。

野田内閣的「國有化」意在防止情勢升級

野田内閣對尖閣諸島的「國有化」，意在防止情勢升級，以防止該群島落入第三方之手，可能涉及港口建設和燈塔設置等，這些皆為兩國關切的「改變現狀」。這項措施與中國所提出的「侵犯主權」與「挑戰戰後秩序」等行動相距甚遠。

在涉及包含尖閣問題等領土問題的立場上，中國以「開羅宣言」為自我主張之依據，而日本政府則是基於舊金山和約。即使立足點不同，從日本的角度來看，中國的歷史解釋充斥著濃厚的政治與意識形態色彩，對國際法的解釋亦顯特異。中國試圖利用「開羅宣言」來擴展其在太平洋地區之影響力，伴隨著中國實力的增強，此態勢將日益強烈。

長久以來，由美國主導的「舊金山和約體制」穩定維持著亞太地區的國際秩序，但對於正在崛起的挑戰者中國而言，美國也承認的「開羅宣言」是其強有力的依據，亦為具有中國特色的「國際秩序」之基本原點。

波多野澄雄 [作者簡介]

國立公文書館亞洲歷史資料中心主任，筑波大學名譽教授。專業領域為日本政治外交史。出生於1947年，畢業於慶應義塾大學大學院，獲法學博士學位。歷任日本防衛省防衛研究所研究員、筑波大學社會科學系教授與副校長等職。著有『太平洋戰爭與亞洲外交』（東京大學出版會，1996年）等諸多著作。