防疫靠「政府嚴管」還是「國民自律」?

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作者:Mark Lin/五道口男子職業技術學校

台灣近期因 COVID-19 疫情出現破口,每日確診人數突增,引發不少憂慮。雙北「封城」之說亦在媒體報導下引發諸多討論。

說到「封城」,多數人可能會直覺聯想到中國武漢,甚至因而感到惶恐不安。但事實上,若一城市地區面臨疫情威脅、每日感染患者亦有大幅增加的趨勢時,採取「封城」措施,可能是最有效的對應方式之一。

但必須強調的是,即使是「封城」,亦有所謂的「軟硬」之別:「硬性封城」主要強調由上而下的嚴格管制,對不服從規定者則祭出重罰、甚至動用軍警強制執行——2019 年「武漢式」的封城,即為當中較極端的案例。

而所謂的「軟性封城」,政府的角色偏重在「勸導」和「籲請」;主要仰賴國民防疫的自律性——日本自疫情爆發以來數度發布的「緊急事態宣言」,可謂當中的代表性案例。

若台灣開始實施「封城」,究竟應採「政府嚴管」或「國民自律」較為適宜?我們不妨先從日本的案例看起:

第一次緊急事態宣言:零罰則,呼籲民眾商家自律

2020 年 4 月,全球多處於疫情的高峰期,時任日本總理安倍晉三擔心感染逐漸由都市區擴散至地方,於是透過【新型流感對策特別措施法】,向全國發出「緊急事態宣言」。限制涵蓋範圍經陸續調整,共包括:東京都、大阪府、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣、兵庫縣、福岡縣、北海道、茨城縣、石川縣、岐阜縣、愛知縣、京都府等。

但若仔細檢視日本發出第一次緊急事態宣言(新型コロナウイルス感染症緊急事態宣言,令和2年4月7日発出;4 月 16 日 - 5月 21 日陸續調整適用區域,5 月 25 日解除),其相應的管制或限制措施(対処方針),均以「籲請」國民配合的「強烈期望語」為主,並無列出任何具體規定和相應罰則

例如在「籲請」(日文:要請,亦可譯為「強烈請求」)業者部分:要求 KTV、夜店、居酒屋等場所配合「暫時」停業,餐飲業則「縮短」晚間或假日的營業時間。

另外,宣言也籲請電影院、展場、百貨公司、旅館飯店、體育館、博物館、圖書館、夜店、駕訓班、補習班等,建築面積超過 1000 平方公尺以上的公共場所籲請休業,之後亦「強烈要求」各式活動公演必須暫時中止。

政府維持民眾的基本生活需求如電力、自來水、天然氣、電信公司等基礎建設單位將正常營運;超市與供應食品、醫藥品、生活用品等生活必需品的商家得繼續營業;大眾交通如巴士、電車、地下鐵及航空不會停駛或減班,高速公路亦將維持正常通行。

第二次緊急事態宣言:挽救經濟、放寬限制

時至 2021 年年初,日本再次遇到疫情的逆襲,感染人數不斷增加,由於京都、大阪及神戶所在府縣形成的「京阪神」地區同步創下確診人數新高,地方政府要求中央納入緊急事態地區。於是菅義偉總理根據新制訂的【防止蔓延等重點措施】,發佈第二次「緊急事態宣言」(新型コロナウイルス感染症緊急事態宣言,令和 3 年 1 月 7 日発出,3 月 18 日終了)。

但相較第一次緊急事態宣言,第二次宣言除適用範圍縮小,僅有東京都、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣一帶外,在「対処方針」部分也有所緩和,「籲請」餐飲店提前到每晚 8 時打烊,酒類提供時間限制在每天上午 11 時到晚間 7 時止(原為「強烈要求」暫時停業),但外送及外帶的餐飲業者不在此限;針對公開活動也逐步放寬,各項活動開放進場觀眾人數部分,政府要求以 5000 人或容納人數 5 成作為上限。

檢視籲請民眾部分,第二次宣言同第一次宣言,籲請對象地區民眾「自肅」(自我管理),避免不必要及不緊急的外出行程,並「特別籲請」民眾在每晚 8 時後徹底落實。政府亦承諾會維持民眾的基本生活需求,有關基礎設施、民生提供、交通服務等都滿滿足國民之所需。

第三次緊急事態宣言:修法通過開始實施罰則

今(2021)年 4 月 29 日到 5 月 5 日為日本黃金周假期,政府為不影響 7 月份舉辦東京奧運,菅義偉內閣發佈「第三次緊急事態宣言」,涵蓋範圍涉及大阪府、京都府、兵庫縣、沖繩、京都,原應在 5 月 11 日解除管制,但目前消息是日本政府決定將第三次宣言延長至 5 月底,日本輿論評估疫情再次逆襲日本,菅義偉內閣和自民黨政權似乎難以招架。

檢視現行的日本緊急事態宣言、對應措施,與先前兩次最大的差異在於:如今日本經國會修法,對於違反政府防疫「籲請」的商家和個人,政府將可依照新修訂通過的「新冠病毒對策特別措施法」、「傳染病法」等條文,對之課以罰金或強制停業等處分

2021 年 3 月 3 日,日本國會通過新版「防疫三法」(新冠病毒對策特別措施法、傳染病法與檢疫法),並於當月 13 日零時正式實施。

當中內容規定,如果(新冠)確診患者拒絕住院,或擅自離開住院醫療機構,將被處以最高 50 萬日圓(約新台幣 13 萬元)的罰款;如果民眾拒絕接受篩檢,或對病情進行不實陳述,則可能被處 30 萬日圓(約新台幣 8 萬元)以下的罰金。

至於第三次緊急宣言的管制措施方面,提供酒類以及卡拉 OK 設備的餐飲店被要求停業,超市等連鎖商家「除生活必需品銷售區」外部分也必須停業,公共交通工具將在周末大幅減少班次;各類型體育活動將採用無觀眾模式。

從「自律」到「開罰」:日本社會大致仍穩定

綜觀上述三次相繼出現的「緊急事態宣言」,儘管規定有所不同——例如到最近的緊急事態宣言,已有具體罰則出現;但整體而言,日本人多半還是靠社會中長期的「自動、自發、自律」、「不要造成他人困擾」等特質「自我管理」。根據日本媒體報導,截至目前為止,遭到政府開罰的商家或個人按比例來說均極低,同時社會既未出現恐慌,市場上亦無搶斷民生或醫療物資的亂象。當然,日本去年的國際遊客人數比 2019 年下降近 90%,國內消費也受到影響,「緊急事態宣言」仍無可避免地重創了日本經濟。(詳見文末備註)

尤其,因為「第三次緊急事態宣言」涉及東京奧運辦理與否及近期日本政壇的紛爭,加上今年上半年兩次緊急事態宣言相隔時間太近,疫情又一波接著一波爆發,日本國民已有「緊急事態宣言常態化」的認知。

行文至此,相較於大眾對「武漢封城」的回憶——中國政府強調國家能力的「強大」及當地人民的「犧牲」,日本政府的「封城」措施則彈性多過於管制,仰賴的是「國民自律」

日本國民若為了工作、就醫、生活必需品採買的外出,在歷次緊急宣言中多不受限制;即便在前兩次緊急事態宣言相繼發布時,內容亦沒有強制性,到了第三次緊急事態宣言發布時儘管開始有相應罰則,但對業者的罰鍰金額並不高,罰則的目的也以「希望國民善盡努力配合的義務」為主。

防疫要靠「政府嚴管」或是「國民自律」?各國民情、狀況都不同,筆者並沒有絕對的答案,但可以確定的是,未來若台灣的地方或中央首長因疫情持續擴大,而有採取「封城」措施的規劃時,筆者「籲請」各位長官能先多參照日本和各國的「封城」經驗,再下定奪;而非斷然採取「武漢式」的強硬封城措施。

附錄:日本疫情如何衝擊經濟

日本野村綜合研究所針對「第一次緊急事態宣言」對首都圈的 1 都 3 縣地區之影響報告指出,民間個人消費金額損失約 4 兆 8900 億日圓,約相當於日本全年GDP 的 0.88%;第二次緊急宣言對象為 1 都 3 縣,民間消費損失約為去年全年的 20%。

不過,野村綜合研究所也指出,第二度宣布緊急事態宣言可能會進一步導致企業破產或停業,並增加失業人口,政府應考慮提高補助金、強化對企業與個人的支援,大幅調整經濟政策等。

另一家重量級智庫大和總研則建議日本政府,必須注意半導體短缺對國內汽車生產的影響,半導體短缺而使國內汽車產量減少 50 萬輛,則對實際 GDP 的直接影響將約為負 2 千億日元。倘若影響延長,負面影響將擴散到整個供應鏈中的各個行業。

※本文由換日線網站授權刊載,原標題為《 防疫要靠「政府嚴管」還是「國民自律」?日本三次緊急事態宣言的啟示》,未經同意禁止轉載

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作者簡介:

Mark Lin,台北出生、高雄長大、北京委身。專長為私募股權基金研究,曾任職政府產經智庫及外商顧問諮詢,就讀過台大政治學系國際關係組、北大公共行政暨政策研究所、台大國企所博士班,兼讀過五道口男子職業技術學校博士班。

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