防疫靠「政府嚴管」還是「國民自律」？

作者：Mark Lin／五道口男子職業技術學校

台灣近期因 COVID-19 疫情出現破口，每日確診人數突增，引發不少憂慮。雙北「封城」之說亦在媒體報導下引發諸多討論。

說到「封城」，多數人可能會直覺聯想到中國武漢，甚至因而感到惶恐不安。但事實上，若一城市地區面臨疫情威脅、每日感染患者亦有大幅增加的趨勢時，採取「封城」措施，可能是最有效的對應方式之一。

但必須強調的是，即使是「封城」，亦有所謂的「軟硬」之別：「硬性封城」主要強調由上而下的嚴格管制，對不服從規定者則祭出重罰、甚至動用軍警強制執行——2019 年「武漢式」的封城，即為當中較極端的案例。

而所謂的「軟性封城」，政府的角色偏重在「勸導」和「籲請」；主要仰賴國民防疫的自律性——日本自疫情爆發以來數度發布的「緊急事態宣言」，可謂當中的代表性案例。

若台灣開始實施「封城」，究竟應採「政府嚴管」或「國民自律」較為適宜？我們不妨先從日本的案例看起：

第一次緊急事態宣言：零罰則，呼籲民眾商家自律

2020 年 4 月，全球多處於疫情的高峰期，時任日本總理安倍晉三擔心感染逐漸由都市區擴散至地方，於是透過【新型流感對策特別措施法】，向全國發出「緊急事態宣言」。限制涵蓋範圍經陸續調整，共包括：東京都、大阪府、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣、兵庫縣、福岡縣、北海道、茨城縣、石川縣、岐阜縣、愛知縣、京都府等。

但若仔細檢視日本發出第一次緊急事態宣言（新型コロナウイルス感染症緊急事態宣言，令和２年４月７日発出；4 月 16 日 - 5月 21 日陸續調整適用區域，5 月 25 日解除），其相應的管制或限制措施（対処方針），均以「籲請」國民配合的「強烈期望語」為主，並無列出任何具體規定和相應罰則。

例如在「籲請」（日文：要請，亦可譯為「強烈請求」）業者部分：要求 KTV、夜店、居酒屋等場所配合「暫時」停業，餐飲業則「縮短」晚間或假日的營業時間。

另外，宣言也籲請電影院、展場、百貨公司、旅館飯店、體育館、博物館、圖書館、夜店、駕訓班、補習班等，建築面積超過 1000 平方公尺以上的公共場所籲請休業，之後亦「強烈要求」各式活動公演必須暫時中止。

政府維持民眾的基本生活需求如電力、自來水、天然氣、電信公司等基礎建設單位將正常營運；超市與供應食品、醫藥品、生活用品等生活必需品的商家得繼續營業；大眾交通如巴士、電車、地下鐵及航空不會停駛或減班，高速公路亦將維持正常通行。

第二次緊急事態宣言：挽救經濟、放寬限制

時至 2021 年年初，日本再次遇到疫情的逆襲，感染人數不斷增加，由於京都、大阪及神戶所在府縣形成的「京阪神」地區同步創下確診人數新高，地方政府要求中央納入緊急事態地區。於是菅義偉總理根據新制訂的【防止蔓延等重點措施】，發佈第二次「緊急事態宣言」（新型コロナウイルス感染症緊急事態宣言，令和 3 年 1 月 7 日発出，3 月 18 日終了）。

但相較第一次緊急事態宣言，第二次宣言除適用範圍縮小，僅有東京都、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣一帶外，在「対処方針」部分也有所緩和，「籲請」餐飲店提前到每晚 8 時打烊，酒類提供時間限制在每天上午 11 時到晚間 7 時止（原為「強烈要求」暫時停業），但外送及外帶的餐飲業者不在此限；針對公開活動也逐步放寬，各項活動開放進場觀眾人數部分，政府要求以 5000 人或容納人數 5 成作為上限。

檢視籲請民眾部分，第二次宣言同第一次宣言，籲請對象地區民眾「自肅」（自我管理），避免不必要及不緊急的外出行程，並「特別籲請」民眾在每晚 8 時後徹底落實。政府亦承諾會維持民眾的基本生活需求，有關基礎設施、民生提供、交通服務等都滿滿足國民之所需。

第三次緊急事態宣言：修法通過開始實施罰則

今（2021）年 4 月 29 日到 5 月 5 日為日本黃金周假期，政府為不影響 7 月份舉辦東京奧運，菅義偉內閣發佈「第三次緊急事態宣言」，涵蓋範圍涉及大阪府、京都府、兵庫縣、沖繩、京都，原應在 5 月 11 日解除管制，但目前消息是日本政府決定將第三次宣言延長至 5 月底，日本輿論評估疫情再次逆襲日本，菅義偉內閣和自民黨政權似乎難以招架。

檢視現行的日本緊急事態宣言、對應措施，與先前兩次最大的差異在於：如今日本經國會修法，對於違反政府防疫「籲請」的商家和個人，政府將可依照新修訂通過的「新冠病毒對策特別措施法」、「傳染病法」等條文，對之課以罰金或強制停業等處分。

2021 年 3 月 3 日，日本國會通過新版「防疫三法」（新冠病毒對策特別措施法、傳染病法與檢疫法），並於當月 13 日零時正式實施。

當中內容規定，如果（新冠）確診患者拒絕住院，或擅自離開住院醫療機構，將被處以最高 50 萬日圓（約新台幣 13 萬元）的罰款；如果民眾拒絕接受篩檢，或對病情進行不實陳述，則可能被處 30 萬日圓（約新台幣 8 萬元）以下的罰金。

至於第三次緊急宣言的管制措施方面，提供酒類以及卡拉 OK 設備的餐飲店被要求停業，超市等連鎖商家「除生活必需品銷售區」外部分也必須停業，公共交通工具將在周末大幅減少班次；各類型體育活動將採用無觀眾模式。

從「自律」到「開罰」：日本社會大致仍穩定

綜觀上述三次相繼出現的「緊急事態宣言」，儘管規定有所不同——例如到最近的緊急事態宣言，已有具體罰則出現；但整體而言，日本人多半還是靠社會中長期的「自動、自發、自律」、「不要造成他人困擾」等特質「自我管理」。根據日本媒體報導，截至目前為止，遭到政府開罰的商家或個人按比例來說均極低，同時社會既未出現恐慌，市場上亦無搶斷民生或醫療物資的亂象。當然，日本去年的國際遊客人數比 2019 年下降近 90％，國內消費也受到影響，「緊急事態宣言」仍無可避免地重創了日本經濟。（詳見文末備註）

尤其，因為「第三次緊急事態宣言」涉及東京奧運辦理與否及近期日本政壇的紛爭，加上今年上半年兩次緊急事態宣言相隔時間太近，疫情又一波接著一波爆發，日本國民已有「緊急事態宣言常態化」的認知。

行文至此，相較於大眾對「武漢封城」的回憶——中國政府強調國家能力的「強大」及當地人民的「犧牲」，日本政府的「封城」措施則彈性多過於管制，仰賴的是「國民自律」。

日本國民若為了工作、就醫、生活必需品採買的外出，在歷次緊急宣言中多不受限制；即便在前兩次緊急事態宣言相繼發布時，內容亦沒有強制性，到了第三次緊急事態宣言發布時儘管開始有相應罰則，但對業者的罰鍰金額並不高，罰則的目的也以「希望國民善盡努力配合的義務」為主。

防疫要靠「政府嚴管」或是「國民自律」？各國民情、狀況都不同，筆者並沒有絕對的答案，但可以確定的是，未來若台灣的地方或中央首長因疫情持續擴大，而有採取「封城」措施的規劃時，筆者「籲請」各位長官能先多參照日本和各國的「封城」經驗，再下定奪；而非斷然採取「武漢式」的強硬封城措施。

附錄：日本疫情如何衝擊經濟

日本野村綜合研究所針對「第一次緊急事態宣言」對首都圈的 1 都 3 縣地區之影響報告指出，民間個人消費金額損失約 4 兆 8900 億日圓，約相當於日本全年GDP 的 0.88%；第二次緊急宣言對象為 1 都 3 縣，民間消費損失約為去年全年的 20%。

不過，野村綜合研究所也指出，第二度宣布緊急事態宣言可能會進一步導致企業破產或停業，並增加失業人口，政府應考慮提高補助金、強化對企業與個人的支援，大幅調整經濟政策等。

另一家重量級智庫大和總研則建議日本政府，必須注意半導體短缺對國內汽車生產的影響，半導體短缺而使國內汽車產量減少 50 萬輛，則對實際 GDP 的直接影響將約為負 2 千億日元。倘若影響延長，負面影響將擴散到整個供應鏈中的各個行業。

※本文由換日線網站授權刊載，原標題為《 防疫要靠「政府嚴管」還是「國民自律」？日本三次緊急事態宣言的啟示》，未經同意禁止轉載

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作者簡介：

Mark Lin，台北出生、高雄長大、北京委身。專長為私募股權基金研究，曾任職政府產經智庫及外商顧問諮詢，就讀過台大政治學系國際關係組、北大公共行政暨政策研究所、台大國企所博士班，兼讀過五道口男子職業技術學校博士班。

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