雪蟹爭議：因螃蟹而起的外交風暴，將對歐盟與挪威關係造成什麼影響？

文：林威全（國立臺灣大學政治學研究所碩士班）

一般而言，挪威雖然並非歐盟成員國，但挪威與歐盟彼此間卻有很深厚的合作基礎，挪威更是被視為與歐盟關係最為密切的非成員國，然而自2013年起，雙方卻因為一起捕撈雪蟹的漁業問題，而引發一連串的法律攻防和外交齟齬。

挪威漁業部長認為漁業是挪威重要的歷史傳統，更明白宣稱：「挪威絕不會放棄任何一隻雪蟹」，悍然與歐盟對槓，另一方面，歐洲議會和執委會成員也不落下風，指控挪威的行為已違反了國際法，並且嚴重侵害歐盟成員國和公民的利益。

當前歐盟與挪威的狀況讓人不免想起1971年、1974年，冰島也曾因為漁業爭議向英國發起「鱈魚戰爭」，一件相對利害關係較小、不涉及政治敏感的議題，最終卻上升成為雙方僵持不下的外交爭議。

為什麼一隻螃蟹造成歐盟和挪威這對好友爭鋒相對？雙方的立場與利益何在？雪蟹爭議又對歐挪雙邊關係造成什麼影響？本文首先梳理事件背景與相關歷史脈絡，並闡述歐盟與挪威各自的主張，最後聚焦分析歐盟決策如何使漁業問題成為無解的外交問題，以及歐挪雙邊關係的微妙變化。

雪蟹爭議介紹

儘管歐盟與挪威間的爭議是關乎於漁業捕獲的問題，但雙方爭執的核心是圍繞著《斯瓦巴條約》（Svalbard Treaty）展開的，因此有必要在此先解釋該條約的內容。

斯瓦巴群島位於挪威北方約650公里，在一次大戰前由於該島的主權地位不明，因此各國在1920年於巴黎簽署《斯瓦巴條約》試圖釐清相關爭議。在該條約中，第一條承認了該島完整且絕對的領土主權屬於挪威，但其中有幾項條約特別值得注意，第二條中要求挪威必須保護鄰近區域的生態，在第三條要求挪威應對各國公平開放斯瓦巴領海貿易及漁業，在第八條中要求斯瓦巴群島的稅收應與挪威本土有所區隔。

但是由於《斯瓦巴條約》距今已有百年歷史，從當今國際法角度而言，當時的法律用詞不夠嚴謹，存在不少模糊空間。

首先，條約中在界定地理範圍時使用「領土」（territories）一詞，但究竟所謂受到條約約束的「領土」範圍有多大？挪威的認知是僅包含斯瓦巴群島領土及向外延伸12海浬之領海（territorial sea），歐盟則認為應包含200海浬的經濟海域。

其次，雖然陸續簽署此條約的國家包含目前27個歐盟成員國，但歐盟本身並非《斯瓦巴條約》的締約國，故歐盟無適當的法人格可在國際法院提起訴訟。

回到事件本身，雪蟹爭議要從1996年說起。由於氣候變遷之故，科學家觀察到原產於西大西洋的雪蟹，從1996年以來大量出沒在斯瓦巴群島附近的巴倫支海（Barents Sea）東部，儘管雪蟹是一強勢外來種，恐對當地的原生種造成威脅，但對挪威而言，卻對雪蟹的出沒感到喜聞樂見，原因是雪蟹不僅數量相當之多，也具有可觀的經濟價值。

不過挪威政府目前基於環境保護的理由，對雪蟹捕撈設有配額限制，在2020年共捕撈4451噸，總價值為2800萬歐元，2021年因為雪蟹族群數量增加，故配額放寬至6500噸。

2013年起，歐盟成員國（主要是拉脫維亞、波蘭、西班牙）也開始在斯瓦巴群島附近捕撈雪蟹，一開始雙方還相安無事，直到2015年時挪威政府宣布除非獲得挪威官方許可證，否則任何人皆不得在該海域捕撈漁獲，但令歐盟不滿的是，挪威僅將捕撈許可證頒發給挪威漁民（後來還包含俄羅斯漁民），排除了歐盟成員國的捕撈權。

挪威的理由是，此處屬於漁業保護區，管轄權由挪威專擅，因此誰能獲得許可證由挪威政府說了算。所謂漁業保護區是1977年時挪威以環境保育為由，在斯瓦巴群島設立200海浬的區域，美其名是生態保護，但其實挪威只是在規避使用「專屬經濟區」的名稱，避免違反國際公約，儘管歐盟對挪威設立漁業保護區的行為有所保留並未正式承認，但一直以來挪威仍自行其是，以漁業保護區之名享受專屬經濟區的權利。

歐盟與挪威各自的主張

事實上，雪蟹爭議牽涉的不僅是雪蟹捕撈的權益，也包含歐盟成員國能否在斯瓦巴群島捕撈其他漁獲，乃至於未來此區域的天然資源開發，如天然氣和石油等，甚至於關乎到歐盟在北極海區域的話語權，因此歐盟有強烈的動機妥善解決雪蟹爭議。

由於歐盟與挪威間存在漁業協定，因此歐盟在2017年邀請挪威，以非正式會議的方式處理雪蟹配額問題，挪威在會中提議以500噸的雪蟹配額交換歐盟其他漁業配額，但歐盟認為依據1920年簽署的《斯瓦巴條約》第三條之規定，此區域應平等開放給周遭國家，挪威並不享有專屬性的捕撈權，一旦接受挪威的提議，形同承認挪威享有斯瓦巴群島周遭海域的管轄權，將使歐盟在談判中處於不利的地位，因此最終雙方在此次會議不歡而散，問題未獲解決。

2017年，歐盟決定自行頒發許可證給成員國，20艘來自歐盟成員國的漁船逕行到斯瓦巴群島捕撈雪蟹，挪威海岸巡守隊於是以違反捕撈令為由，逮捕了拉脫維亞的漁船。當拉脫維亞漁船公司在挪威上訴到最高法院後，挪威最高法院在2019年作出最終判決，認定拉脫維亞漁船公司敗訴，挪威的捕撈禁令並不違反《斯瓦巴條約》；此外，挪威的漁業部長也聲明：「挪威絕不會放棄任何一隻雪蟹」。

面對挪威強硬的回覆，歐盟要求挪威應遵守《斯瓦巴條約》，並堅持自己有權頒發捕撈雪蟹許可證，但此舉卻讓挪威感到甚是不快而拒絕與歐盟進行談判。

挪威強硬的態度，歐盟依舊堅持自己捕撈雪蟹的權利，持續頒發許可證給成員國，此外，歐盟駐挪威大使也在給挪威外長的外交節略（note verbale），表達對挪威行為的不滿和指證其違反《斯瓦巴條約》。

首先，歐盟強調挪威應遵守國際公約，挪威單方面在斯瓦巴群島劃設專屬經濟區的行為並不被國際法承認；其次，挪威只將許可證頒發給挪威和俄羅斯的行為，已經對其他締約國（在信中指歐盟成員國與英國）造成歧視，故傷害到條約第三項的公平原則。

第三，由於雪蟹是當地的外來種，可能有破壞環境之虞，挪威應允許歐盟科研船在此地進行生態調查，另外歐盟也指責挪威對雪蟹過度捕撈的行為恐造成環境衝擊，不符合條約第二條中應盡保護環境之責的規範。第四，歐盟不承認挪威最高法院的判決，其判決對歐盟不產生拘束力。最後，歐盟仍希望挪威回到與歐盟之北極海合作架構，依法行事。

而挪威面對歐盟的指控，首先提出，基於聯合國大陸棚界線委員會（CLCS）的調查，斯瓦巴漁業保護區坐落於從挪威本土延伸出去的大陸棚之上，加上雪蟹符合《聯合國海洋法公約》第77條中「定居種生物」（sedentary species）的規定，因此挪威不僅有權在此建立漁業保護區，對於雪蟹亦有專屬性權力。更重要的是，《斯瓦巴條約》對挪威的規範僅及於領海之內，斯瓦巴漁業保護區以及雪蟹的出沒地點皆不在此範圍之內，故挪威並不違反相關規定（Rossi, 2017）。

在歐盟抗議未果的情況下，挪威的行動越來越大膽，在2021年挪威以「因為英國脫歐，故需從歐盟原先的配額扣除英國的配額」為藉口，單方面宣布歐盟在斯瓦巴群島的鱈魚配額將減少10,631噸，另一方面挪威卻趁機增加自己能捕撈的配額，此舉惹得歐盟極其不快。

能否以國際法化解雪蟹爭議？

既然談判無疾而終，那麼交付國際法院仲裁是否有助於解決雪蟹爭議呢？諸多法律學者試從國際法角度尋找可能的解決方案，但礙於此案的性質特殊，學者多認為國際法的幫助有限。

學者Schatz指出，在這案件中由於歐盟本身並非《斯瓦巴條約》的締約國，故歐盟無適當的法人格可在國際法院提起訴訟，因此需要由拉脫維亞提起訴訟，不過訴訟標的只能是關於「挪威是否有權建立漁業保護區」，因為國際法院無權審查《斯瓦巴條約》落實與否，但又因為《聯合國海洋法公約》規範的是專屬經濟區而非漁業保護區，故拉脫維亞即便提起訴訟，勝訴機會也十分渺茫。

在另一篇研究當中，Nyman和Tiller又以國際法院、國際海洋法法庭、國際仲裁院等不同類型的上訴法院來分析該案，研究發現不論是選擇何種法院以及何種論點，受限於《斯瓦巴條約》內容並不能完全適用在當代國際法，加上漁業保護區和專屬經濟區間存在不明確的法律定義和效力，故採取法律途徑對歐盟和拉脫維亞而言，或許並非最佳選擇。

Pooter的研究當中也做出相似的結論，即歐盟若要透過法律途徑解決此問題，雖然並不是完全不可能，但也具有相當大的困難，故歐盟應較有意以外交途徑來協調此爭議。

雖然歐盟無法以國際法處理雪蟹爭議，但歐洲議會對此案仍保持高度關注，從2014年至2021年間，議會對歐盟執委會及理事會共提出11次質詢（其中9次集中在2017年以後），敦促歐盟捍衛歐盟利益，而對挪威而言，漁業雖然並非是國內最重要的經濟產業，但漁業對挪威人來說卻具有相當重要的歷史意義，因此挪威立場也未曾放軟。在歐盟和挪威各執一詞、不願妥協的情況下，至今雪蟹爭議懸而未決。

雪蟹爭議對歐挪關係的影響

雪蟹爭議延燒至今，雙方連對《斯瓦巴條約》的適用性和適用範圍都未有共識，而歐盟期以談判方式解決也得不到挪威正面的回應，這使得歐洲議員和執委會成員對挪威多有批評，亦希望歐盟能拿出更積極的作為維護歐盟利益。

種種跡象都反映出雙邊關係嚴重受挫，但事實上歐挪關係並未如想像中般陷入低谷，反而因為歐盟內部機構利益的競合以及挪威地緣政治的重要性，歐盟仍必須持續與挪威合作和對話，故使得歐挪關係正處於微妙的矛盾狀態。

在歐盟決策中，歐洲議會、歐盟執委會和歐盟理事會各自佔有一席之地，可是三大機構又基於不同的機構利益考量，而使歐盟對外決策缺乏一致性。

以議會而言，議會是最早關注此案的行為者，歐洲議員接獲各國陳情反應，在質詢中要求執委會盡速行動保障歐盟公民利益，並制定辦法補償歐盟公民的損失，雖然執委會表示他們也相當看重歐盟公民損失的經濟利益，但執委會還需考慮如何與挪威維繫外交關係，再加上儘管漁業是屬於執委會專屬權力，可是外交領域的政策制訂權卻落在理事會的對外高級代表身上。

因此，歐盟在回應挪威時，一方面考量經濟利益和外交關係的拿捏，另一方面又因為漁業政策和外交政策相互重疊，使得歐盟無法制定統一的行動準則。

除了歐盟內部機構的競合關係外，由於歐盟近來企圖擴張自己在北極海區域的影響力，故其北極海政策中歐盟希望與挪威建立良善的夥伴關係，一同和俄羅斯、美國競逐北極海區域的大國地位。

過往歐盟雖然是北極海區域的行為者，但卻稱不上是重要行為者，可是自從氣候暖化導致北極航道開通後，歐盟也意識到北極海的價值，因而歐盟在2021年政策白皮書中指出，歐盟作為北極海區域的立法者，歐盟將不會在北極海地緣競爭中缺席，除了繼續透過多邊機制和有關各國合作外，歐盟也將更堅定的貫徹自己的政策目標，包含氣候變遷、環境保護、永續發展。

然而挪威在作為歐盟北極海戰略盟友的同時，其行動也未必符合歐盟的政策目標，例如挪威逕自大規模捕撈雪蟹，已與歐盟永續發展的目標相悖。

綜合上述，我們可以發現歐盟對挪威的態度十分複雜，既不滿挪威專擅獨行的作法，可是歐盟又需要挪威在北極海區域予以支持，故雙方在實務上採取了一種擱置爭議、切割議題領域的作法，只要不涉及斯瓦巴群島和雪蟹爭議，雙方依舊可以透過既有框架或新興發展的協議，進行各類議題的合作。

例如，2018年歐盟和挪威簽訂協議，同意停止在中部北極海進行商業捕撈以保護生態發展，2021年歐盟也與挪威在內的10國合作共同在中部北極海進行科研探勘，2021年歐盟、英國和挪威也就漁業配額達成協議。

因此，儘管雪蟹爭議為歐盟和挪威雙邊關係蒙上一層陰影，短期內雙方應該也難以就雪蟹爭議達成協議，但考慮到歐盟對挪威的需求，歐盟因而與挪威維持著一種既衝突卻又和諧的夥伴關係。

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