Yahoo奇摩新聞 革命前夕》不穩定的今天會造成不安全的未來 顧此失彼的年金改革
任何改革都需要付出代價，福利緊縮之後所衍生出的後遺症，並不是危言聳聽，老年貧窮的問題需要重視。圖為示意圖。（圖片來源／信傳媒編輯部）
在人口老化、經濟停滯與新自由主義主導政治論述的背景之下，推促著人們拿著財政平衡的尺度，重新定義國家所扮演的角色與責任，其中佔據社會支出最大宗項目的公共年金，被認為是阻礙國家脫困的眾矢之的，必須加以改革來貼近社會經濟結構的改變。
歸結來說，年金改革就是財務負擔的分配問題，如果維持現行的籌資水準不變，年金給付額度則隨之降低；相反的，若是堅持目前的所得替代率不改，則需要有更高比例的國內生產毛額投入年金體系。
不過，無論採取何種做法，都可能需要犧牲一部分利害關係人的利益，如同任職於德國就業研究機構（IAB）的年金專家Martin Schludi所說：當政者不可避免面臨到的是「悲劇的選擇」（tragic choice），所有的替代方案都是令人痛苦的。
然而，會令退休或屆齡退休者感到痛苦的，是年金刪減之後難以保持原先的生活水準，甚至淪入老年貧窮的風險。對老年人口而言，退休意味著是所得中斷，再無法從勞動力市場獲得工作收入，且藉由就業身分累積公共年金保險的權利，也不能由金融市場購入私人保險來填平落差，可以理解他們對於年金改革的不安與憤怒，所以許多國家在改革當下並未採用溯及既往，儘量將影響範圍推遲到工作世代。
不均與貧窮的改革副作用
任何改革都需要付出代價，福利緊縮之後所衍生出的後遺症，並不是危言聳聽。百年以來，多數老牌福利國家都陸續為退休人口建構完整的老年經濟安全保障，長期老年貧窮問題因而取得大幅度改善。
但隨著戰後嬰兒潮步入退休階段、生育率逐年下滑的趨勢，高齡少子女化的人口結構，加上八零年代新右派得到政治實踐的機會，開始發動數波的年金改革行動，雖然改革初期均自「收入面」如調高費率與稅收挹注來恢復制度的償付能力，可是面對就業／退休人口比例持續失衡，致使多數國家將改革重心轉移到「支出面」，著手調動過去十分慷慨的所得替代率。
例如德國自1989年推動年金改革以降，最主要的目標在於控制不斷攀升的費率，於是透過修改未來退休世代的給付公式與給付後調整（indexation）的指數，來防止費率在2020年之前超過20％的防線。因此，以一位平均收入、持續工作45年的受僱勞工為例，相關修法上路後的所得替代率將從2000年的69％減少至2030年的52％，2060年又下滑至42％。
對此，經濟合作暨發展組織（OECD）於2007年出版的《年金要覽》（Pensions at a Glance）就曾提出示警，認為德國老年貧窮風險將再起，一度引發德國媒體熱議。
事實上，許多研究已指出，公共年金可以為老年人口帶來更公平的所得分配與較少的貧窮，相較之下，私人年金則比較無法產生類似的分配與減貧效果。
由於許多歐洲老牌福利國家於1980年代啟動年金改革工程，一方面緩步削減公共年金的所得替代率，降低其在退休所得的重要性；另一方面，國家藉著稅式優惠鼓勵雇主開辦退休計畫或個人購買商業保險，強化私人年金的功能來彌補公共年金減少後的所得缺口。換句話說，市場（或說金融市場）逐漸在老年經濟安全上取得舉足輕重的地位。
然而，人口老化而來的財政壓力，壓縮國家原先在社會福利供給所扮演的角色，對於退休老人會造成什麼影響？近來荷蘭經濟學家Jim Been等人針對17個歐洲國家的實證研究發現，一旦國家的私人年金相對比重愈高，老年人口的所得不均與貧窮程度愈大。某個程度上來說，財政永續與社會適足之間陷入魚與熊掌難以兼得的兩難。
勞動市場彈性化加重老年貧窮風險
此外，不可忽略的是與年金改革同步出現變化的是勞動力市場轉型。老牌福利國家在1980年代處在經濟衰退、高失業率、國際競爭與供給學派經濟政策引導等不利局面，勞動市場去管制化與彈性化成為解決燃眉之急的特效藥，助長非典型就業型態興起，譬如部分工時、定期契約與自營作業者等，加上去工業化與第三級產業化的趨勢，對於工作型態去標準化也形成推波助瀾的效果。
根據經濟合作暨發展組織的資料顯示，歐洲國家的定期契約佔全體就業人口的比例，從1980年代不到6％，2000年代中期後已經超過14％，而部分工時也普遍上升至平均17％，從事這些工作的勞工多半具有低工資、反覆失業或就業中斷（家庭照顧而退出職場）的特徵。
不過，源自於戰後工業經濟與勞動市場環境的公共年金保險，是以全時、不間斷工作生涯的「標準就業關係」作為制度設計的基本假設，其中工資與年資是決定給付水準的重要參數；但對非典型就業來說，是無法於社會保險累積足夠的年資，而偏低工資直接影響計算公式中的投保薪資。
如今年金制度的資格條件又比過往更加嚴格，例如採計投保薪資由「最佳」（如臺灣勞工保險老年給付，目前是採計加保期間最高60個月之平均月投保薪資）延長至「全部工作生涯」（現行多數國家均採計全部工作生涯），以及拉長獲取「全額年金」（full pension）所需要的年資，兩者交互作用會使將來的退休世代，尤其是不穩定就業的勞工，相對容易面臨老年貧窮的威脅。
實際上，近年來不少研究文獻指出，過往為追求年金制度永續，偏重關注財務邏輯，惟相關論辯卻經常忽略退休所得適足性，所以需要重新正視老年貧窮的問題。
必須有「好工作」才能應付不斷下修的年金制度？
當代福利國家建構之初所設定的核心目標是安全與公平，也就是制度確保人們免於貧窮與所得安全，並且適時帶入所得重分配的要素，緩和工業社會以來的社會問題與階級衝突。
弔詭的是，福利國家誕生於市場失靈，由政府肩負起保障人民、抵禦風險的社會職能，可是當前為改善福利國家的永續能力，反而選擇從許多公共領域撤退，再次迫使人民回到市場與之共舞。
其次，不少核心社會福利制度都與「就業成就」掛勾，有工作、工資成長與年資連續，是獲得合宜給付的先決條件。只是非典型就業經常是工資少、工時低及年資短，不容易取得維繫基本生活的給付水準，甚至一開始就被排除在適用範圍之外。
換言之，不穩定的今天可能會造成不安全的未來，不少國際組織與國家已經陸續投入研究工作，積極找出因應對策。相對的，受僱於所謂「好工作」，且有晉升前景的職涯發展，才可能應付不斷向下調整的公共年金制度。
也就是說，年金改革的影響並非均勻地分布在不同受僱勞工或自營作業者身上，而是特定就業類型或性別（從事非典型就業以女性為多）承擔不成比例的緊縮後果。
因此，年金制度如何適度與就業成就脫鉤，不再複製勞動市場的表現，或者透過稅收補貼就業中斷期間（失業、兵役或照顧）的年資，都將有助於舒緩老年貧窮與不均的挑戰。
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