Yahoo奇摩新聞 革命前夕》人口老化過快 勞保搖搖欲墜 揭年金改革的財政迷宮與爭議
台灣人口老化速度過快，勞工保險已到達不得不改革的臨界點。（攝影／鄭國強）
2012年10月行政院勞工委員會出了一份最新委託的精算報告指出，在現行制度不做任何調整的前提之下，勞工保險基金的財務趨勢並不樂觀，將在2017年發生收支逆轉，且於2027年面臨基金用罄的危機。
報告一出，同年10月09日午後出刊的《聯合晚報》，頭版標題寫著《今年50歲勞工 退休金恐泡湯》，報導內容就是引用勞委會的這份最新精算報告，媒體消息一出震撼社會，引發勞工保險成立以來最大的擠兌風波。
2012年勞委會精算報告引發震撼
由於許多民眾擔心破產，寧可捨棄保障程度較高的月領老年給付，改選擇老年一次給付，至少入袋為安。短短四個月內，勞工保險總共被提領高達1,503億元，大概等同於當時基金規模的三成左右，迫使馬英九政府出面提出年金改革方案來穩定民心，也標誌著臺灣老年經濟安全的福利擴張暫告段落，主要年金制度準備進入緊縮的階段。
此後，勞工保險財務危機的消息不絕於耳，搶佔各大新聞媒體版面，最常見的聳動說法是勞工保險潛藏負債高達數兆，藉以批評政府長年迴避問題的鴕鳥心態，譬如近來民眾黨不分區立法委員邱臣遠受訪提到，勞工保險潛藏負債去年大幅暴增，平均每日增加20億負債，未來年輕世代負擔沉重，要求勞動部盡快啟動改革。
另一方面，也有不少論者提出批評，認為勞工保險的財務性質採取的是世代互助的隨收隨付，本身不存在潛藏負債，社會保險不應與商業保險混為一談，利用潛藏負債來所形塑的破產危機是假議題。然而，什麼是潛藏負債，以及為何兩者之間的說法存有歧異，反而鮮少進一步地討論。
錯誤解讀潛藏負債的概念
一種財務健全的界定是運用支出減去收入的折現值來測量現行年金體系在未來一特定時間之內的財務永續性。美國在1935年開辦的《老年、遺屬及障礙保險》（OASDI）是以75年為時間單位來評估信託基金的財務平衡，如果既有信託基金加上目前被保險人未來繳費的折現值，不足以支應未來的給付，意味著提存準備不足而產生潛藏負債。
簡單來說，潛藏負債是未來的支付義務，尚不到還本付息的階段。英國經濟學者Nicholas Barr與美國經濟學者Peter Diamond共同撰寫的《年金改革：簡要指南》提到，潛藏負債是有用的概念，可以提醒人們未來世代需要支付不只是顯性負債，還有潛藏債務，但不應該過度解讀；值得注意的是，他們認為財務處理採取「完全提存準備」（full funding）來「打消」潛藏負債是不必要的，最好的作法是優化而非最小化。
再以美國社會安全方案為例，雖然一開始是選擇完全提存準備，後來在1939年轉換成隨收隨付（或稱未提存準備），只是由於1970年代晚期及1980年代早期經歷嚴重的景氣衰退，出現比預期還高的通貨膨脹和滑落的工資水準，導致整體方案的支出增加而收入陡降，根據當時葛林斯潘委員會（Greenspan Commission）的財務預測，社會安全方案將在1983年面臨入不敷出，於是隨後提出修正法案來解決短期現金流量的問題，具體作法包括擴大涵蓋率、社會安全給付課稅、加速提升工資稅費率與延後給付後調整的時間點，最終導回收入大於開支，而信託基金在九零年代快速增加，目前已累積相當龐大的資產規模。換言之，現行的美國社會安全方案是部份提存準備制。
社會保險無須完全提存準備
另一種相對寬鬆的觀點是從隨收隨付（pay-as-you-go）的角度，來評估整體年金制度的財務健全，意即當年度的收入與支出應大約相等，僅需保留小規模的應急準備金，是許多老牌福利國家的公共年金體系偏好的財務處理形式。隨收隨付的優點在於不會預留龐大的準備基金，可以避免政府無效率管理，甚至被挪用到其他的施政計畫。
美國金融學者George Rejda曾指出，完全提存準備的財務概念通常被運用在私人年金，但不適合應用在社會保險，他以美國老年、遺屬及障礙保險方案的經驗，提出幾點理由：首先，社會保險是不定期且在可預期的未來並不會中止營運；其次，制度方案本身是強制性的，不斷的會有新加入的被保險人；第三，如果遇到財務問題，政府可以調高工資稅來因應；最後，完全提存準備會大幅增加保險費，勢必造成停滯性通貨膨脹和高失業率。
換句話說，由於私人年金存在隨時中止的可能性，為保障工作及退休人口的年金權，所以必須強調財務上的完全提存準備。
經過這些討論，我們進一步來檢視勞動部於2018年委託的《勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估》精算報告書，其中一段內容指出勞工保險基金提存比率過低的問題，且以經濟合作暨發展組織（OECD）定期發行的報告書《年金要覽2017》來佐證：「基金的提存比率如同商業保險責任準備金的提存率，一般都被主管機關要求大於或等於100％，以保障被保險人未來給付的安全無虞。
根據經濟合作暨發展組織（OECD）最近5年統計資訊，針對確定給付制（DB）退休金計畫的基金提存比率，在選擇揭露的14個國家中，除了冰島和墨西哥之基金平均提存比率接近60％外，美國接近70％，英國接近90％，加拿大接近100％，其他歐洲國家平均大於100％」。
然而，如果我們查閱精算報告所引用的《年金要覽2017》會發現，其列舉14個國家的年金準備金提存率所指涉的並非是公共年金，而是私人年金（或稱職業年金）。如同前面提到，因為私人年金隨時有中止的風險（如公司倒閉），不少國家都強制要求職業年金基金的提存比率必須達到完全提存準備、甚至超額準備，勞動部委託精算報告以私人年金的相關規範，來看待性質上屬於社會保險的勞工保險，十分不恰當。
勞工保險改革刻不容緩
不是說勞工保險沒有財務上的危機，我們從現金流量來看，勞工保險在2017年已經出現收支逆轉，只是當時有勞工保險基金的投資收益挹注，以至於基金規模仍維持在一定的水準；但只要整體入不敷出的結構不變，未來將持續侵蝕基金老本，勞工保險的財務還是岌岌可危。
政府當然不至於放任勞工保險基金用罄，所以近年來已數次透過稅收挹注，試圖填補擴大的財政缺口。可惜的是，稅收手段不只是不確定性高，挹注額度也是杯水車薪，加上台灣人口老化速度過快，勞工保險已到達不得不改革的臨界點。
理論上，公共年金保險一旦出現財政失衡，可以藉由調整費率或給付來恢復償付能力，但年金改革從來不是技術問題，一如美國政治學者Ellen Immergut等人所說：年金政治是年金改革的核心。年金改革是十分不受選民歡迎的，增加費率不利於資本家的經濟競爭力、又減少現職勞工的可支配所得，而刪減老年給付則損及退休人口的利益，直接影響老年生活的經濟保障，因此政治人物面對年金改革經常躊躇不前。
另一方面，不少國外研究發現，歐洲老牌福利國家在經過九零年代的公共年金緊縮改革，以及私有化的轉向之後，出現老年貧窮與所得不均的後遺症，將會是未來各國必須正視的難題。提醒臺灣在關注財政永續的同時，需要一併思考如何回應緊縮改革衍生出社會永續的挑戰。
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