Yahoo奇摩新聞 革命前夕》財政邏輯與社會永續的兩難 誰該來承擔年金改革的成本代價
中、長遠來說，在台灣當前人口老化與經濟分配的現實下，任何的改革手段都有其極限，終究得再回來面對財務危機，因此，必要去思考如何移轉勞工保險之所得維持的功能。（圖片來源／信傳媒編輯部）
中國國民黨與中國共產黨立國作戰失利後遷移來台，當時基於政治、經濟及人事新陳代謝的目的，分別為軍人、教職與公務人員建立雙層的老年經濟安全體系，而部分勞工是先有勞工保險，直到1984年《勞動基準法》施行之後，才加層職業退休金制度。
然而，除主要四種職業身分獲得完整的保障待遇（勞工是形式上）之外，其他職業或無工作者則完全被制度排除，形成彼此之間的福利不平等結構。雖然九零年代在民主化的帶動之下，中國國民黨政府面對在野民主進步黨來勢洶洶的挑戰，陸續將未納入保障的國民，制定各類老年津貼來回應得票率下滑，但實際上不同職業別的老年保障，無論在資格或條件上仍有不小的差距。由國家一手形塑出「職業分立、差別待遇」的年金體系，意外成為後續推進改革的動力與阻力。
經過世紀之交，台灣人口老化對於年金體系的效應逐漸發酵，可是由於不同年金制度的設計差異，受影響的方式與程度並不相似。
其中，勞工保險與軍公教退休撫卹制度採取部分提存準備的財務模式，一定程度上是立基於世代互助，因而特別敏感於人口變動，一旦人口老化或是公部門人事精簡，都會直接影響這些制度的財務永續，成為2012年馬英九政府發動年金改革的背景。
值得一提的是，採用類似財務處理模式的還有國民年金，同樣會面臨人口老化壓力下如何維繫財政平衡的問題，只不過國民年金是晚近成立的制度，多數被保險人尚未成就領取年金的條件，所以根據去年九月官方公布的精算及財務報告顯示，在制度不做任何調整之下，國民年金的現金流量將於2036年收支逆轉，且在2052年基金存量用罄，並不會立即出現財務風險。
勞工保險財政危機倒數計時
勞工保險的永續危機依舊是社會各界矚目的焦點，馬英九政府曾一度提出相對完整的改革方案，但對於台灣社會而言，橫亙在面前的是「軍公教福利國」所產生的相對剝奪感，要求優先排上政治議程，也就是說相較於財政危機，不平等更值得關注。依照當時《聯合報》的民意調查，贊成改革勞工保險僅18.7％，而支持軍公教年金改革高達60.3％，明顯可以看出民意向背。
但是，軍公教族群作為中國國民黨的鐵票，使其在推動改革上有所顧忌，最終不得不將所有年金改革法案擱置在立法院。相對的，蔡英文政府雖有意識處理年金福利不平等的問題，也一併改善軍公教退休撫卹制度的償付能力，惟在勞工保險方面，考量領取老年給付的受益人口超過百萬之眾，憂心強推改革可能會流失選票，勞動部不停以缺乏社會共識為託辭，持續延宕改革的時間表，任由財政危機不斷擴大。
依據勞動部前年公開的委託精算報告指出，如果不進行任何制度變革，勞工保險基金將於2028年轉為負值。總統蔡英文日前在出席全國產業總工會會員代表大會時表示，政府從2020年開始共計撥補1,470億元，明年承諾會再繼續投入1,000億元，「希望找到更多的財源，讓勞保基金更穩固，讓勞工沒有後顧之憂」。勞工是不是真的沒有後顧之憂？
事實上，在不損及利害關係人的前提之下，蔡英文政府唯一的選項的就是藉由稅收挹注來為基金續命，只是受到現下人口老化、經濟分配與家庭文化等結構的限制，勞工保險再不可能僅靠稅收來健全財政，需要直接調整費率、所得替代率與法定退休年齡，為嬴弱的財務體質帶來立竿見影的實效。
改革該有先後順序還是多管齊下
然而，問題是年金改革該在不同做法之間排列先後順序，又或者是多管齊下？自許多歐洲福利國家的經驗歸納而言，在考慮福利緊縮不利選舉及不打亂已退休或屆齡退休者的老年生活安排，政府推動年金改革經常會從提高費率與稅收挹注著手，可惜終究難以追趕上支出攀升的腳步，何況過高的非工資成本會傷害經濟競爭力，以及大幅降低現職勞工的可支配所得。於是後來的改革轉向「給付面」，藉由拉長採計年資、變更給付後調整（indexation）、限縮提早退休條件等，以及逐步延後法定退休年齡，不過通常不會溯及既往。換言之，不少歐洲福利國家的年金改革，是在政策工具之間排列先後順序，漸進且階段性的落實變革。
國內不少工會認為年金改革不應犧牲老年經濟安全，因而主張調整費率及稅收挹注先行，而且在現行費率結構下，資本家會承擔大部分的改革成本，對現職勞工的影響相對有限。不過，我們自行按照官方最新公布精算及財務報告的現金流量數字重新估算，假定在2029年將費率調升至13％，復加上政府稅收挹注1,000億，卻仍遠低於當年預估的支出，代表只仰賴費率與稅收的手段已無法解決財政危機，不得不同時透過降低所得替代率來確保勞工保險的存續能力。
財政邏輯與社會永續的矛盾
國內學者王儷玲等人曾在《臺灣經濟預測與政策》發表研究論文，試算不同的改革做法對勞工保險基金的財務影響，嘗試找出足以維持30年以上財務穩定的解決方案，十分具有參考價值。
他們指出，目前影響勞工保險財務健全的最大因素是老年給付產生的負債，因此必須大幅度地減低給付水準，例如假設基金報酬率為3.5％，政府每年編列1,000億預算撥補，給付水準降低至原先的70％，可以維持勞工保險基金30年的穩定，而如果政府只撥補500億，則給付水準需減至60％，才能維持相同的存續年限；不過作者們也提醒，過低的所得替代率會危及老年經濟安全且造成社會成本。
總統府年金改革委員會曾在會議期間，釋出勞工保險老年給付的領取金額級距的統計資料，外界首次可以一窺老年給付的人數分布。2015年，勞工保險老年給付的平均給付金額為16,179元，領取金額不到一萬元的比例是15.50％，高於一萬但不足兩萬的比例是60.0％，顯示多數退休勞工所領取老年給付金額偏低，再行刪減老年給付，確實可能增加許多退休勞工淪入貧窮的機會，進而危及制度本身的正當性，形成財政邏輯與社會永續之間的兩難。
比較合理的作法，似是選擇多管齊下，同時調整費率、稅收撥補與降低給付，避免所有成本都加諸在單一群體，否則就仍得處理後續衍生出的副作用。國內學者王儷玲等人的研究論文以2017年蔡英文政府提出的改革版本為基礎，意即漸進增加費率0.5％至最高18％、政府每年稅收撥補200億，來觀察不同給付率可以延後勞工保險基金用罄的時間。結果發現，一旦給付率下降的改革時間愈晚、降幅愈少，爭取到基金穩定的時間相對短促，未來會需要頻繁地啟動改革，台灣社會將無法避開步入週期性的對抗循環。
中、長遠來說，在台灣當前人口老化與經濟分配的現實下，任何的改革手段都有其極限，高昂保險費與不斷打折的所得替代率，大概只能確保制度存續至少一個世代或半世紀的效期，終究得再回來面對財務危機。另一方面，福利刪減導致老年經濟安全保障程度下降，我們必要去思考如何移轉勞工保險之所得維持的功能，譬如建構或制度化最低保障的年金制度（無論是殘補或普及），以及擴增職業退休金在整體退休所得的比重，以多柱年金體系的形式來回應人口老化帶給國家社會的考驗。
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