Yahoo奇摩新聞 革命前夕》選票、權力與年金改革
勞保破產在即，蔡英文政府切勿因怕選票流失而不改革，否則蔡英文可能還會因長期的不作為而難辭其咎。（圖片來源／信傳媒編輯部）
法國總統馬克宏在今年初宣布將提出年金改革法案，最主要的目標是延後法定退休年齡，從目前的62歲增加至64歲，消息一出再度引起社會大眾的不滿，至今已發動十波抗爭行動，全國超過百萬之眾罷工站上街頭，試圖逼迫政府打消改革的念頭。事實上，相同的改革法案早在2019年冬季排上政治議程，其時觸發了法國近25年以來最大規模的罷工示威，惟年金改革法案後來恰逢新冠疫情而作罷，如今又再捲土重來。
在撙節國家財政的時代，福利刪減所引發的社會抗議已司空見慣，兩位丹麥政治學者Jørn Henrik Petersen和Klaus Petersen在他們編著的作品《年齡的政治》前言開宗明義寫道：「從1990年代早期開始，歐洲城市的街頭時而出現憤怒與不滿的當前與未來的退休者，所發起的抗議行動」。1994年，義大利展開第一波年金改革，時任總理貝魯斯柯尼（Silvio Berlusconi）態度十分強硬，始終不願對話，甚至威脅工會要將社會安全體系全面私有化，引燃工會號召罷工抗爭的動能，超過百萬民眾佔據羅馬街頭，是當時最大規模的示威遊行，而選民不滿的壓力轉化造成執政聯盟內部分裂，最終總理貝魯斯柯尼黯然下台。
匍匐前進的改革
對於政治人物而言，為官從政最重要的目標莫過於推展理想的政策議程，以及在民主競爭的政治體制中獲得連任，兩者若可相得益彰當是最佳的結果，但現實上經常是魚與熊掌不可兼得，一旦推動不受選民歡迎的政策，必須得擔負流失選票、甚至於危及連任的風險。美國政治學者Paul Pierson在他那本至今仍具影響力的作品《拆除福利國家？雷根、柴契爾與緊縮政治》指出，除非執政當局找到「避免責難」的政治策略，譬如降低改革能見度、複雜化改革方案、拉幫結派共同背書等，否則可能性不大。因此，我們時常形容許多老牌福利國家在九○年代的年金改革經驗是「匍匐前進的緊縮」（creeping retrenchment），躲避選民反彈的槍林彈雨。
然而，避免責難的政治策略並非萬靈丹，有些改革措施本身不容易掩飾，況且民眾不總是搞不清楚狀況的笨蛋，慢慢會發覺到政府力促改革的意圖與自身後果，一時既得利益受損所生成的不滿難以雲淡風輕看待。雖然年金改革始終不離三招：多繳、少領與晚退，但實際上不同的改革措施所產生的改革成本，是由不同的群體來承擔，例如調整費率會直接增加非工資勞動成本，而這些衍生成本則是施加在資本家與受僱勞工身上。換句話說，民眾理應對於改革措施之間會形成不同的偏好，而且一併影響後續可能的反應與行為。
歐洲聯盟統計局（Eurostat）曾在2019年公布統計報告《老化歐洲》，其中一項調查問及各會員國公民對於延後法定退休年齡的看法，在所有受訪的成年人當中，只有26％同意政府藉由增加法定退休年齡來確保年金體系的永續性，反對者則高達七成左右，同時法國亦有將近七成受訪者反對延後退休，如此不難理解為何法國民眾對於法國總統馬克宏強推延後退休政策的憤怒。
福利刪減一定會流失選票？
根據社會心理學的觀點，由於人們普遍存在負面偏誤（negativity bias），習慣記得失去而非獲得，而後來投票行為的相關研究也進一步證實這些論點，加上刪減既有福利的改革行動經常招致社會抗議，經由大眾媒體放大渲染，以至於多數政治人物與學者專家、乃至於社會大眾，都直觀認為福利國家緊縮與選票懲罰之間的因果關係，是不證自明的道理。德國政治學者Georg Wenzelburger曾訪談來自包括比利時、加拿大、法國與瑞典等國家的政治菁英與高階文官，他們都在九○年代初期的在任期間，做出刪減福利的政治決定，部分官員受訪時明白承認確實意識到危及選舉的可能性，唯一能做的是思考如何降低改革後座力，最後拿定利用選舉週期的時間策略，所以甫走馬上任就隨即將爭議性的改革法案排上政治議程，再期待剩下的任期可以消化選民的情緒。
不過令人訝異的是，眾人視為理所當然的「道理」，並未得到實證研究的支持。近年來許多研究開始檢視福利緊縮是否會造成選舉災難性的後果，結果顯示緊縮改革並不一定會導致執政黨流失選票，甚至有些政黨發動福利刪減改革反而獲得選民的支持。瑞士政治學者Nathalie Giger利用「選舉制度比較研究」（Comparative Study of Electoral Systems）的跨國調查資料，來考察緊縮改革如何影響或不影響個別公民對於政府的看法。她發現福利刪減並非普遍不受歡迎，而只會影響到原先就比較關心社會政策的民眾；同時，在她的另一份研究也談到，基督教民主黨與自由黨則因緊縮改革而爭取到選民的認同，提醒我們不能忽略政黨本身的意識形態位置，以及其選民偏好。
無獨有偶，德國政治學者Klaus Armingeon等人分析18個經濟合作暨發展組織（OECD）國家，推動緊縮改革和後續選舉的關聯，同樣無法得到彼此相關性的結論，不過他們更具體點出，選舉懲罰只會發生在短時間內大幅降低社會支出，或者是福利刪減被操作成下次競選期間的主導議題時。言下之意，一旦福利刪減採取漸進步調（phase-in），以及不受歡迎的政策趁著選後蜜月期的時機點，似可降低改革帶來的政治代價。或許從這些研究可以得到一些初步觀察，也就是緊縮改革與選舉失利絕非是必然的抵換關係。
不作為將付出更大的政治代價
當然，對政治人物來說，並不會因而掉以輕心，仍會在改革與不改革之間舉棋不定。不過如果經濟或財政危機已迫在眉睫，政治人物還能避開緊縮改革的選項、棄置改革嗎？瑞典在九○年代初期，同時面對前所未有的財政赤字與金融危機雙重夾擊，連當時偏左、在野的社會民主黨都挺身支持右翼政府的緊縮措施，大幅降低多數福利給付的所得替代率，根據時任社會民主黨黨主席Ingvar Carlsson的說法，他們一方面希望給瑞典民眾留下的是在危機時刻做出艱難決定、負責任的政黨形象，另一方面則是擔心一旦現在反對福利刪減的改革，未來執政該如何尋求其他在野黨的支持。後來事實證明最初的顧慮是有遠見的，社會民主黨於1994年重掌執政大權，並且開啟一系列的福利改革。
瑞典社會民主黨的經驗提供一些啟發，如同瑞士政治學者Giuliano Bonoli所說，面對重大危機之際，政治人物的「不作為」不但可能釀成更大的災難，還會遭到選民的譴責。回到臺灣，在高齡少子女化的趨勢之下，年金制度的財政紀律逐漸失去平衡，馬英九前總統在2012年底啟動首次大規模的年金緊縮改革，他在記者會上公開宣示：「我身為總統，不能坐視不管，把問題留給下任總統，就算再困難，年金改革也一定要做」，可是來自四面八方的政治壓力，不到半年的時間，馬英九政府就選擇擱置高度爭議的年金改革法案，燙手山芋遞到繼任的蔡英文政府手上。
蔡英文政府克服改革的重重障礙，選擇性地處理軍公教職業退休金方案，唯獨勞工保險的改革懸而未決，持續延宕不願直球對決，僅透過每年稅收挹注來勉強維持基金存續大限。依照官方公布的精算報告，若是保持現狀未有調整，勞工保險基金將在三年後用罄，面臨制度破產的嚴峻挑戰，現下卻又因迫近總統大選而凍結相關改革，如果在明年選前重演2012年年底的擠兌事件，勞工保險基金短期之內被提領千億，蔡英文政府長期的不作為勢必難辭其咎，不僅減損執政的正當性，還會影響明年年初的大選結果。
在勞工保險的危機時刻，不作為遠比福利刪減更受到選民的責難，何況許多國家的改革經驗顯示，緊縮改革並非必然不利於選舉，特殊原因種下的民怨並不等同於敗選。值得一提的是，當2017年蔡英文政府如火如荼進行軍公教職業退休金改革，在野的中國國民黨採取全面對抗的焦土政策，刻意忘記在馬英九政府期間，曾高舉財政永續、職業公平、世代正義的改革大旗，積極說服國人支持政府所提出的改革方案，凸顯出中國國民黨「換位置就換腦袋」的投機性格。當家負責、在野理性，是勞工保險危機的唯一出路。
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