Yahoo奇摩新聞 革命前奏曲》全球年金政策的分歧與共識（上）
國際勞工組織與世界銀行分別在年金改革提出許多倡議方向，無論對於已開發或開發中國家，乃至於學術社群，都帶來深刻的影響。（圖片來源／信傳媒編輯部）
身處全球化的時代，少有國家可以自外於國際社會，國家彼此之間的互賴與日俱增，我們所目睹的不只是經濟或健康風險的傳遞擴散，不同國家的制度比較與政策學習愈加頻繁，許多國家組織藉由不同的做法來發揮公共政策的影響力。例如四年前經歷百年大疫，病毒傳播的軌跡與速度與正反映出各國之間的緊密關係，所以傳染疾病也必須放在全球尺度的框架加以治理，國際組織在其中扮演不可或缺的角色。在年金改革方面，過去的30年國際勞工組織（ILO）與世界銀行（World Bank）分別在年金改革提出許多倡議方向，無論對於已開發或開發中國家，乃至於學術社群，都帶來深刻的影響。
世界銀行與1994年《避開老年危機》
1990年代初期，隨著共產主義的垮台，中、東歐國家積極發出市場改革的訊號來吸引外國資本，鋪平通往新自由主義的道路，為世界銀行創造十分有利的條件。另一方面，世界銀行對於年金體系的看法並非基於社會保障，而是從經濟發展的角度出發，思考年金體系必須藉由完全提存準的模式來匯集大量的資金積累，特別適用於長年資本缺乏的開發中國家，不但有助於減輕國家本身的財政負擔，同時可以重整金融體系，帶動整體經濟成長。
於是世界銀行的研究成果與政策構想於1994年集結出版《避免老年危機：保障長者與促進成長的政策》（Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth），明確提出以確定提撥的私營、「提存式個人帳戶」（funded individual account）為核心的「多柱年金模式」。他們批評傳統公共年金保險的財務模式———隨收隨付，將錯失發展資本市場的機會，以及在人口老化的趨勢之下，公共年金將產生高昂的非工資勞動成本、資本市場扭曲與逆重分配的結果，無法達到效率、公平與永續性。
世界銀行挾帶豐沛資金的援助誘因，推促著轉型及開發中國家成為激進改革的實踐場域，開啟一波年金體系私有化的熱潮，距離1994年出版《避開老年危機》不到十年的時間，包括9個拉丁美洲國家、4個前共產主義國家，以及亞洲地區如香港（2000年12月01日正式施行）在內，都陸續引進提存式個人帳戶制。
不過，世界銀行的年金改革主張並未獲得一致的支持，而是掀起組織內部的爭論，譬如當時主責東歐事務部門相對偏好針對既有年金體系進行參數改革（parametric reform），同時與《避開老年危機》一書系出同源的業務部門，也有人認為年金改革的重點應該關注如何舒緩老人貧窮；此外，2001年諾貝爾經濟學獎得主、曾擔任世界銀行首席經濟學者與資深副總裁的Joseph Stiglitz與美國經濟學家Peter Orszag曾於1999年為文〈重新思索年金改革：關於社會安全的十大迷思〉質疑世界銀行的主張。然而，《避開老年危機》的主張仍獲得金融部門的青睞，並且掌握更多的資源預算，最終「多柱年金模式」的路線取得優勢。
國際勞工組織的立場模糊
不同於世界銀行的年金私有化立場，傳統上國際勞工組織將老年經濟安全視為集體社會責任，認為年金體系主要目的在於確保當前與未來退休者的最低所得保障，反對以強制性個人帳戶制作為發展資本市場的工具，如此一來將是由受僱勞工與退休人口承擔不確定性的風險，而且制度轉銜對於當前及未來受僱勞工產生龐大的經濟負擔，無法避免所謂雙重付費的問題。
然而，由於國際勞工組織的三方治理結構納入資本家代表，他們對於世界銀行主張提存式年金表示樂觀其成，加上當時中南美洲政府代表基於自身的改革經驗也大力贊同，造成國際勞工組織的立場左支右絀，反映在後來國際勞工組織社會安全部Colin Gillion於2000年在《國際社會安全》（International Social Security Review）上，拋出國際勞工組織建議的「多層年金模式」，也就是第一層以抗貧、稅收來源且須經資產調查的社會救助，第二層是公營、隨收隨付之確定給付制，第三層則為私營、強制性確定提撥制，以及最後的私營、自願性確定提撥制，實際上立場上與世界銀行所傳達的多柱年金模式差異性不大。
千禧前後倡議路線的聚合
世界銀行的新自由主義理念主導著1990年代年金改革的倡議路線，位居下風的國際勞工組織開始轉向聚焦在如何促進開發中國家的社會安全制度覆蓋率與基本保障，原因來自於這些國家的正式部門並未隨著經濟發展而增長，持續高度蓬勃的非正式部門導致傳統社會保險出現制度失靈。可是組織內部對於基本保障的看法仍有歧異，認為立場上過於接近世界銀行倡言的殘補式社會安全（第一柱），還是鍾情於社會保險給付的所得適足。
相對的，世界銀行的多柱年金模式在經歷數年的實踐階段之後，漸漸地暴露出缺點。2005年的世界銀行內部的評估報告《信守拉丁美洲的社會安全承諾》（Keeping the Promise of Social Security in Latin America）指出，奉行年金私有化運動的國家難以回應涵蓋率與給付水準不足的弊病。同時，世界銀行也在同年更新《避開老年危機》而出版《21世紀老年所得支持》，其再次肯認多柱年金模式的必要性，但也承認減少貧困和擴大覆蓋率明顯不足，隔年世界銀行獨立評估小組（IEG）報告批評世界銀行過度跨大多柱年金模式的好處，迫使世界銀行的年金改革主張移轉關注開發中國家的覆蓋率與基本保障問題。
跨過世紀之交，兩大國際組織在年金改革的主張，先後將重心放在開發中國家的社會安全覆蓋率與基本保障，而2008年發生百年罕見的全球金融危機，更加強化建構普及基本保障的路線認同。另一方面，金融危機襲擊股票市場，導致年金基金的收益率與規模大幅萎縮，於是不少東歐國家重新啟動公共化的改革議程，改寫著自1990年代以來形成的年金私有化典範，（未完待續）。
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