風評:「竹竹合」背後藏著藍綠20年來共犯爛帳

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「大新竹」合併計畫受阻,最初倡議者新竹市長林智堅宣布放棄參選合併升格後的新竹市長,盼藉此中止國民黨「『英』人設事,狼狽為『堅』」的攻訐,讓《地方制度法》能早日三讀通過。國民黨並不領情,依然反對為「竹竹合」修法,宣稱要推2026年新竹縣市和苗栗合併升格,黨內鷹派代表趙少康更嗆林智堅「他選不選市長跟新竹縣市合不合併毫無關係」,並指「國土規劃不是兒戲,民進黨先是急急如律令想要霸王硬上弓」。至今竹竹合併案朝野還是各執一詞,互批對方是為「一己之私」。其實合併案背後藏著二十年的區域發展與財政收支爛帳,若要釐清到底國民黨還民進黨要負較多責任,還得先抽絲剝繭好好算這筆帳。

首先要問:竹竹合併是不是蔡英文為林智堅的出路而量身打造的?如果林智堅兩任屆滿後,民進黨要找個人繼續守住新竹市並非易事,所以林智堅提出「大新竹」構想並且自己再戰一回符合民進黨利益。但若只是出於個人與黨的「一己之私」也難獲得外界支持。新竹縣市分家,的確讓竹科相關配套建設規畫增加困難,因此林智堅爭取到不少竹科大廠支持大新竹倡議。所有竹竹合是有其客觀利基的。

縣市合併不升格可以嗎?

新竹市長林智堅啟動竹科產業之旅,今(24)日拜訪全球排名第四大封測廠力成科技。(圖/新竹市政府提供)
新竹市長林智堅啟動竹科產業之旅,今(24)日拜訪全球排名第四大封測廠力成科技。(圖/新竹市政府提供)

林智堅的「大新竹」倡議獲得不少竹科廠商支持。圖為林智堅拜訪封測大廠力成科技。(圖/新竹市政府提供)

第二個問題是:大新竹合併是否一定要修《地制法》?這次修法是為了規避《地制法》第四條第一項規定直轄市「人口聚居達125萬人以上」的限制,要讓合併後的大新竹成為直轄市。但值得注意的是,《自由時報》在9月6日刊出的林智堅專訪中首度倡議「大新竹合併」計畫時,當時並沒有講是合併升格為直轄市,只有說「合併」。反而是新竹縣長楊文科隔天透過臉書回應時說:「新竹縣市合併的目標要成為第七都」。

如果合併不升格,不就可去後續修法遇到的一堆衝突?但問題來了:過去曾有像新竹市從新竹縣管轄獨立出來成為省轄市,也有像台中縣市合併升格為直轄市(都),但如果新竹縣市合併沒有升格為都,目前並沒有法源依據。兩個縣市合併,即使不升格,還是有許多行政區、機關要怎麼合併、任務如何移轉的問題要處理,依《憲法》108條第1項第2款規定:「行政區劃事項,應由中央立法並執行之,或交由省縣執行之。」這個「法」在哪裡?原來《行政區劃法》草案,行政院於2018年5月就送立法院審議,目前還躺在立法院沒審。這個立法怠惰的責任,當然是國會多數黨民進黨要負起的。

第三個問題是:如果可以依《行政區劃法》新竹縣市合併但未升格為直轄市,林智堅是否可以繼續再選新竹縣長?由於這也是史無前例,還得看怎麼援引法律解釋、或修法時就明文納入。

依目前躺在立法院的草案四條規定,行政區域調整中的「合併」是指「合併二以上行政區域之一部或全部為一行政區域」,那麼「竹竹合」 後的「大新竹」是個全新的行政區域?還是新竹併入新竹市,或新竹市併入新竹縣?這還有解釋空間。此外,合併後是民選的鄉鎮長都變成官派的區長,還是反之?草案也沒明訂。不過依草案規定,涉及省、直轄市或縣(市)之行政區劃計畫,由中央主管機關審議通過後,報行政院核定。

新竹市與新竹縣合併是史無前例,若依《行政區劃法》走,會有不少模糊空間要由中央主管機關來確認。不過,既然楊文科一開始回應支持「合併升格直轄市」,新竹市出身的民進黨立院黨鞭柯建銘也就不客氣地朝這個方向力推進,而不走《行政區劃法》的路。

不過既然楊文科一開始回應支持「合併升格直轄市」,新竹市出身的民進黨立院黨鞭柯建銘也就不客氣地朝這個方向力推進。

升格直轄市的最大好處是……

苗栗大埔,張藥房-吳逸驊攝
苗栗大埔,張藥房-吳逸驊攝

當年大埔事件讓苗栗縣長劉政鴻成了全國眾矢之的,其實背後也有財政分配這個惡質結構的激勵(攝影/吳逸驊)

接著要問更重要的問題:升格為直轄市到底有什麼好處?「錢多」當然是最大的好處。依《中央統籌分配稅款分配辦法》第7條規定,中央普通統籌分配稅款分配,直轄市佔了61.67%,縣縣(市)24%、鄉(鎮、市)8.2%。直轄市拿走了最大份額,大家當然搶著要 升格當直轄市。

此外,依《財政收支劃法》的分配標準,各縣市轄區內營利事業營業額高低是分配中央統籌分配稅款的重要依據之一,營業額越高分配得越多。這對農業縣市當然不利,因此許多農業縣也大搞開發區、商業區,藉此衝高營業額,這樣中央補助就更多──當年大埔事件讓苗栗縣長劉政鴻成了全國眾矢之的,其實背後也有財政分配這個惡質結構的激勵。又如農業縣嘉義,縣長翁章梁上任後就大力搞產業園區、衝高營業額,如此統籌稅款自然也拿得更多,也被媒體評為財政模範生。

各縣市拼命爭取升格為直轄市對國家整體財政不見得是好事,升格的「新都」在「規格」、「架式」上也紛紛向台北市看起──編制更大、預算更多、人員增加,而且縣市升格各局處長官的官階也升等了,俸祿自然也調高了。

《財政收支劃法》造成六都與其他縣市分配不均,工商業縣與農業縣貧富差距拉大,這是台灣地方財政大問題,但二十多年來不論藍綠執政都沒有人修得成、改得了。

馬政府時代血淋淋的失敗例子

財政部長蘇建榮。(柯承惠攝)
財政部長蘇建榮。(柯承惠攝)

財政部長蘇建榮說,行政區劃、國土規劃是《財劃法》的上位。(柯承惠攝)

《財劃法》上次修法已是上個世紀的1999年,當時修法是為因應廢省調整行政體系、原屬省府財政資源要併入中央。之後2002年、2010年、2012《財劃法》修正草案都曾送請立法院審議,但都未獲通過。各縣市都會為了「一己之私」,要求統籌分配的公式對自己更有利,例如農業縣會要求把農牧產值列入公式,工商縣市當然希望營利事業營業額比重提高;而中央又不願把一些稅收項目從國稅改為地方稅,雖然調高統籌分配稅款金額,但還是要把分配權握在自己手上,這點也是藍綠當家皆然。

財政部長蘇建榮2020年接受《信傳媒》訪問時說,行政區劃、國土規劃是《財劃法》的上位,《財劃法》若未考慮到上位的國土規劃、行政區劃等問題就修法,「未來如果行政區劃改變了,將來《財劃法》也勢必要跟著修改。」

蘇建榮所謂的做好上位的「行政區劃、國土規劃」,其實在馬政府時代就有過血淋淋的失敗例子。

馬英九與蕭萬長在2008年參選正副總統時,最早提出的經濟建設藍圖中的確有放入區域發展的概念,強調都市帶動周邊縣市發展。馬政府上任後,也提出三都十五縣做為台灣行政區域重劃的藍圖,亦即臺灣北、中、南各設一直轄市,其餘過去的省轄市併入各縣,形成「三大生活圈、七大區域」。不過這個變動巨大區域規畫衝擊現存的政治、經濟、社會結構與既得利益,遭到很大反彈,最後整個規畫被成五都,而基隆、新竹、嘉義三省轄市不變動。但五都和之後的六都根本無法帶動區域發展、更壟斷主要財政資源,「三大生活圈、七大區域」也成了空中樓閣。

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馬英九和蕭萬長競選總統時提出的經濟建設藍圖中放入區域發展的概念( Tianmu peter.C.C.3.0)

藍綠都是台灣區域平衡發展的罪人

在《行政區劃法》的立法說明中的確點出了「直轄市無法擔任「領頭羊」角色帶動區域發展,對於周邊區域之人口、資源、產業及建設具有強大磁吸效應,致使周邊區域產生留才不易、財政狀況欠佳及整體施政效能無法有效提升等地方治理困境。」但綜觀《行政區劃法》內容,它其實是個技術性大於價值規範的法,其實無法解決直轄市無法帶動區域發展、甚至擴大城鄉落差的問題。從三都、五都到六都,中央地方財政問題以及區域平衡發展問題都沒解決,行政區劃與財政劃反而相互成為各自立法怠惰的藉口。

如今,七年來施政受肯定的林智堅宣布不選未來的大新竹市長,這或許可讓民進黨更義正辭嚴地推動《地制法》修法、催生大新竹市。不過,大新竹市的誕生還是不能解決台灣中央/地方關係的矛盾,也無助於推動台灣區域均衡發展。在野黨也不必想把這筆帳全部賴在執政黨身上,過去二十年修法、改制的斑斑血淚說明了,藍綠政客都不想真得碰這個大麻煩,他們都是阻礙台灣區域平衡發展的罪人。

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