Yahoo奇摩新聞 香港「23條」的前世今生：三十年來民意與權力當局較量的五個節點
2024年3月23日，香港刊憲實施俗稱「23條」的《維護國家安全條例》。
法案在「愛國者」組成的立法會獲全票通過，特首李家超形容這是香港「等待了26年8個月零19日的歷史時刻」，終於完成憲制責任和歷史使命。事前的公眾諮詢期僅一個月，但港府稱，期間收到的意見98.6%是支持的，又指立法後加快香港「由治及興」。
回顧歷史，自香港主權移交以來，「23條」立法曾遭到數以十萬計市民反對，同時中國和香港官員多番強調立法對國家安全的重要性。事實上，該條文在上世紀八十年代寫入《基本法》成為「憲制責任」後，民意與執政當局經歷多番拉鋸。
「這個三十多年的過程，反映了北京在不同時代對『一國兩制』的落實，有不同階段的需要。」資深時事評論員劉銳紹對BBC中文說。
以下是「23條」演變的五個階段。
「六四」加速「23條」入憲
「23條」被納入《基本法》，要追溯至1980年代，條文中的「七宗罪」並非最初版本。
八十年代初，中英就香港前途問題談判，1984年12月《中英聯合聲明》確立1997年移交香港主權；翌年中國全國人大決定設立《基本法》起草委員會（草委會），59名草委中大陸成員佔了36人。
《基本法》被視為香港特別行政區的憲法，制定過程從1987年開始經歷了九稿。當時在親北京媒體香港《文匯報》任職記者的劉銳紹曾報道起草過程， 他說中國那時改革開放，中共高層傳達《基本法》草擬的精神是「宜寬鬆不宜緊」，港人普遍解讀認為北京態度開明，願意把法律寫得寬鬆，但事實不然。
「一邊採訪我們一邊慢慢發現，『宜寬鬆不宜緊』的真正含義是指對官方寬鬆，而不是對人民寬鬆。他們要留有空間，等日後全國人大可以較靈活地解釋法律。中共高層想得很周到，一個大網套下來，主動權永遠在他手中，按照政治需要去改變。」
劉銳紹舉例指，《基本法》第24條對「香港永久居民」的定義寫得寬鬆，引致主權移交後港人在中國大陸所生子女是否擁有居港權的巨大爭議，1999年中國人大就此釋法，成為先例。
根據《基本法》第158條，該法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。 自主權移交以來人大已進行多次釋法，批評者認為是干預香港司法獨立，政府則表示此舉釐清權責，彰顯一國兩制精神。
回到「23條」，《基本法》頭六稿的相關條文只有兩宗罪，即禁止「破壞國家統一和顛覆中央人民政府的行為」。至1987年2月第七稿突然變成了四宗罪，即「叛國、分裂國家、煽動叛亂及竊取國家機密的行為。」
90年代後的第八、九稿，「23條」進一步演變為七宗罪，即「叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」
有分析認為， 條文不斷「加辣」的大背景是中國政局左轉和「八九」民運。1987年，改革派中共總書記胡耀邦被指反對「資產階級自由化」不力被迫下台。他於1989年4月逝世，觸發全國性學生運動，民運人士在天安門廣場絕食抗議，5月20日北京戒嚴並調集軍隊，6月4日開槍鎮壓，製造「六四」血案。
香港在學運期間扮演了重要角色，各界組織集會遊行聲援北京學生並踴躍募捐，光是5月27日在跑馬地馬場的《民主歌聲獻中華》音樂會就籌得1300萬港元。「六四」後，港人更是秘密展開「黃雀行動」營救約800名大陸民運人士。
「『六四』後北京發現原來香港民間可以那麼多表達，大筆大筆捐款（支持民運），他們覺得有很多不穩定因素，所以才強烈地把『23條』放在《基本法》，要保障以後的政權安全。」劉銳紹說。
當時，「23條」立法已引發社會爭議，人們擔心會引入中國大陸法律下的一些罪責，類似大陸過去的「反革命罪」，又認為條文過於空泛會被掌權者濫用。
同樣報道過起草過程的資深傳媒人程翔撰文指出，《基本法》草委會的香港成員曾表達強烈反對，提出多項修訂甚至建議刪除某些條文，但意見沒有被北京控制的草委會採納，加上當時反對「23條」最有力的兩位香港委員司徒華和李柱銘分別因參與抗議「六四」而被革職，對整個草委會產生寒蟬效應。
在此歷史背景下，「23條」的七宗罪被寫入《基本法》，成為憲制責任。
「當時香港人的情緒是無奈和無助，因為由始至終都沒得選。」香港浸會大學政治及國際關係學系副教授陳家洛對BBC中文說。
他解釋說，打從中英談判開始，鄧小平就堅拒「三腳凳」方案，即香港前途問題除了中方和英方官員外，還應該有香港民意代表。「六四」後，曾有人提出動員港人向北京施壓，但英方因為不願刺激中共神經而放棄。
「北京唯一的讓步是『23條』寫明『自行立法』，香港社會唯有期待民主化後，有制衡地自己立法。」
劉銳紹則表示，所謂讓步只是港人一廂情願的自圓其說。「要理解中共，永遠是觀感與現實。觀感上你以為他給你空間，現實是他總是會按他的政治需要做事。」
這種期望落差與政治矛盾，一直延續到主權移交之後。
2003年50萬人示威
中國接管香港初期，北京希望平穩過渡，首任特首董建華在第一個五年任期沒有提出「23條」立法，情況在2002年其第二個任期開始改變。
《基本法》指明，除國防、外交由中央負責管理外，香港特區實行高度自治，中央政府所屬各部門及各級政府等均不得干預香港特區根據《基本法》自行管理的事務。《基本法》也寫明「23條」由港府自行立法，但時任國務院副總理、主管香港事務的錢其琛催促港府盡快落實。同年9月，香港保安局就公布《實施基本法第23條諮詢文件》。
劉銳紹表示，中國在港實施「一國兩制」主要是為了給台灣起示範作用，主權移交的頭五年北京非常克制。「但（時任台灣總統）李登輝明確拒絕了『一國兩制』，這讓北京覺得，我為什麼還要這麼辛苦示範？就開始忍不住干預香港。」
程翔則在專欄文章認為，北京當時焦急推行「23條」與法輪功有關，該組織1999包圍中南海後在中國各地被鎮壓，但在香港作為有註冊的合法團體仍可練功和遊行，引發中共高層強烈不滿。
2002年秋天，港府展開三個月公眾諮詢期，法律界、學術界、新聞界紛紛提出質疑，認為條文模糊嚴苛，擔憂影響人權和自由，但中港官員都以強硬態度回應。
例如錢其琛批評憂慮「23條」立法者是「心中有鬼」，負責推銷草案的時任律政司司長梁愛詩和保安局局長葉劉淑儀，也連番發表爭議性言論，後者被指態度傲慢蔑視議員提問，進一步加劇公眾不安和反感。
2003年2月，港府在眾多質疑聲中倉促刊憲「23條」草案並提交立法會審議。就在此時，薩斯（SARS，又稱非典型肺炎、沙士）襲港，人心惶惶，經濟不景，一系列民怨引爆7月1日主權移交六週年當天的破紀錄的五十萬人大遊行。
在巨大民意壓力下，原本支持立法、代表商界利益的自由黨臨陣倒戈，時任黨主席田北俊辭任行政會議成員，港府失去該黨在立法會的關鍵8票，無法確保有過半數支持票去通過法案，只好撤回草案。「23條」主要推手葉劉淑儀下台，董建華兩年後以健康理由辭任特首。
2003年一役被視為香港公民社會的勝利。但事件讓北京大驚，中央和中國大陸各機關部門派人大舉南下研究，把港人反對「23條」歸咎於「人心未回歸」。
有輿論普遍認為， 此後中央改變對港政策，由「不干預」變為全面插手香港事務，中聯辦的角色走上幕前，開始積極介入香港各級選舉。由於中聯辦位於香港島的西環，「西環治港」的說法不徑而走。
2008年時任中聯辦研究部主任曹二寶就明確提出，香港應擁有「兩支管治隊伍」，除了「香港特區建制隊伍」，也要有「中央、內地從事香港工作的幹部隊伍」。
「23條」與普選之爭
董建華辭職後，「23條」立法成為香港政治的燙手山芋，接下來的三任特首曾蔭權、梁振英、林鄭月娥都沒有觸碰相關事宜。
「他們都不敢推『23條』，因為沒有人有把握能過立法會。」已移居英國的香港社會政策及公共行政學者鍾劍華向BBC中文說。「過程中，京官和中聯辦久不久就有些言論提醒特區政府立法，但過不到立法會，怎樣施壓都沒用。」
梁振英離任特首後曾表示，若在任時提出「23條」立法會遭到泛民主派議員阻撓，令立法會癱瘓。
香港主權移交以來，民主派在立法會選舉都有約55%至60%的民意支持，力壓親北京的建制派。惟受制於非普選的功能組別議席，民主派始終未能取得過半議席，無法直接否決「23條」等政府提出的法案，但可利用議事規則「拉布」，拖延立法通過。
泛民主派一直爭持的是普選與「23條」的關聯性。根據《基本法》，香港政府不僅要為「23條」立法，也要落實第45條及第68條，達至特首及全部立法會議員由「普選產生的目標」，即外界所稱的「雙普選」。
鍾劍華表示，香港人普遍認為要先有民主，才有條件立國家安全法，否則法律會被濫用，箝制自由。「這個說法最主要當然是民主派講的，但建制派大政黨、商界甚至特區政府也沒有反對，可以說是社會的一個默認。」
但北京卻認定「23條」立法是普選的先決條件，中國全國港澳研究會顧問劉兆佳曾對BBC中文指出，中央擔心特區政權落在民主派手上，香港會變成「顛覆基地」。
兩邊陣營就「先有『23條』還是先有普選」有不同理解，香港政制改革陷於困局。
中央政府最初承諾以主權移交十年為界，即2007年可以更改選舉制度。 然而，在2003年23條風波後，中國人大常委會在2004年主動釋法，將特首與立法會產生方法的修改程序由「三步曲」變「五步曲」，並否決了「07、08雙普選」，其後拋出新的時間表，允許2017年實行特首普選。
政治學者陳家洛分析指，那段時間儘管北京對香港越來越緊張，雙方還是有較量和妥協的空間。2010年，民主黨歷史性走入中聯辦會談，促成政改方案首獲通過，就是一個例子。
「當時溫和民主派還是期望與北京有良性互動，最終達至普選目標，但這個局面在2012年習近平上台後徹底改變了。」
習時代的「港獨」牌
前中共領導人江澤民和胡錦濤分別主張「河水不犯井水」、「有所為有所不為」。
習近平上台後則提出「總體國家安全觀」，強調中央對香港的「全面管治權」，直接行使的權力包括《基本法》解釋權、修改選舉制度的決定權等，對香港「高度自治權」有監督權力。
2014年8月31日，中國全國人大常委會審議香港政改報告，公布外界簡稱為「831決定」的框架，明確規定特首選舉的提名委員會組成、限定特首候選人人數等。篩選機制下只有中央屬意的人可以參選，變相阻斷民主派執政的可能性，為港人所期望的普選「落閘」，觸發「雨傘運動」。
佔領行動延續79天後遭香港警方清場，北京拒絕就「831決定」妥協。
「從那時起再沒有商討空間，即使中聯辦官員找泛民主派議員閉門會談，也是一副『你要就要、不要就不要』的態度，大石砸死蟹（高壓政策強迫別人接受）。」陳家洛說。
「普選」期望落空後，2015年起「港獨」議題成為香港政治焦點。時任特首梁振英罕有地在《施政報告》點名批評香港大學學生會刊物《學苑》發表《香港民族命運自決》的封面專題，是鼓吹「港獨」。
2016年初爆發旺角衝突，中國外交部形容為「個別本土激進分離組織為主策動的暴亂事件」。同年9月立法會選舉後發生宣誓風波，全國人大一錘定音釋法，梁頌恆、游蕙禎等六名本土及自決派新任議員因不符效忠宣誓要求遭取消資格，俗稱「DQ」（disqualified）。
北京官員稱政治效忠是「天經地義的問題」，到了2017年，習近平在中共十九大報告中提到「必須堅持以愛國者為主體的『港人治港』」。「政治DQ」逐漸成為常態，民主派民意代表陸續被褫奪議席。
研究香港問題的台灣中研院社會學研究所研究員吳介民曾撰文指，2015年後中港官員刻意在香港製造「敵我矛盾」，用「去殖民」論述污名化民主派人士和本土主義，借「港獨」打壓這些人，再培植愛國團體為「在地協力者」。
此格局延續至2019年。時任特首林鄭月娥不顧民意反彈推動《逃犯條例》修訂，引發歷時半年的「反送中」運動，一度有200萬市民上街抗議，「五大訴求」包括落實雙普選。街頭抗議中，「黑衣人」與警察間暴力衝突升級，北京把示威浪潮定性為反中亂港勢力「顏色革命」，以此基礎強力實施《港區國安法》。
《國安法》下「23條」暢通無阻
2020年6月30日，中國全國人大常委會通過《港區國安法》，加入到香港《基本法》附件三，繞過本地立法機關立法並頒布實施。
該法下的四類罪包括分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動、勾結外國或者境外勢力危害國家安全。中央駐港國安公署可以在香港辦案，國安案件的訴訟可不設陪審團、由特首指定的法官審理，在該法律定明的特定情況下可移送到大陸審理。
北京當局和香港高官多番保證，立法「只針對想破壞香港安全的一小撮人」。但《港區國安法》被批破壞「一國兩制」和司法獨立。
該法實施後不久，一眾民主派人士包括香港眾志前秘書長黃之鋒、壹傳媒創辦人黎智英和多名泛民議員遭逮捕；在警方限制下游行集會幾乎絕跡，支聯會、教協在內的公民團體在壓力下相繼自行解散。公務員必須宣誓，學校要推行愛國教育，圖書館越來越多書籍下架。
同一時間，在「愛國者治港」大旗下， 中國人大常委在2021年3月通過修改基本法「完善」了香港各級選舉制度，參選人須獲新成立的「資格審查委員會」許可，以及由親北京人士組成的選舉委員會提名。
立法會議席由70增至90席，但直選議席只佔20席，比例大幅縮減。換屆後的議會清一色由建制派把持，官方形容為「五光十色」，指「反中亂港勢力」離開後審議效率大大提升。
至於本來由民主派議員佔多數的區議會，在改制後的選舉中399名候選人全是建制派，無一民主派人士獲足夠提名「入閘」。
掃除議會障礙後，包含「23條」在內的任何爭議性法案，幾乎都可以毫無懸念通過，只差在時間和細節。
2022年5月，警察系統出身的李家超接替林鄭月娥出任特首，他上任不到兩年就完成「23條」立法的任務，整個立法過程都打破歷史紀錄和慣例。
港府在2024年1月向立法會提交「23條」立法草案，展開為期僅一個月的公眾諮詢期，中間與農曆新年假期重疊。當局稱共收到13,489份意見書，其中98.6%支援23條立法，反對只佔0.72%。
外界原本預期法案最快在6月立法會休會前通過，其後傳出會加速趕在4月15日「國家安全教育日」前完成。未料，真正的進度比此前所有傳出的消息都快。
3月初中國舉行全國兩會，李家超突然提早一天在3月5日結束北京行程返港，翌日3月6日港府公布諮詢期間收集的意見，3月7日召開特別行會審議通過23條，3月8日早上刊憲草案，立法會同日加開特別會議進行首讀。
包括周末的短短12天內，議會「馬拉松式審議」181項條文，3月19日完成二讀和三讀，以89票全票通過23條。
議員紛紛表示「堅決支援」、「大力支援」，甚至「粉身碎骨地支援」條例草案。立法會主席梁君彥為了達成全票通過的「完美成績表」，更加打破中立慣例投下贊成票。
李家超向中央港澳辦主任夏寶龍匯報工作時表示，特區政府團結社會力量完成23條立法是「『愛國者治港』的一項光榮成績」。
3月23日，「23條」刊憲生效，香港又多了一套國家安全法。
「北京圓了一個心願，放下心頭大石，但這是永遠不會完的，」熟悉中共執政思維的劉銳紹說。「維護國家安全的實質是維護政權安全，中共領導人永遠有種莫名的恐懼，有了『23條』不表示他們的恐懼消失。」
政治學者陳家洛分析指，香港已進入「一國兩制2.0」時代，國安法律是「再教育」香港人的過程，新格局下社會很難回復真正的平靜。
「鬥爭一定會永續，由2020年中開始，政治清算的巨輪已經啟動，坐監的坐監，移民的移民，公民社會畫上句號。它營造一種有形無形的蕭殺氣氛，令你自己嚇自己，破壞人與人的信任，人民無法團結起來監督公權力。」
「23條」賦予行政和執法部門更大權力，特首可訂立國安附屬法例、界定「國家秘密」、宣佈禁地等，警方可延長被捕人羈留時間最長16天，限制被捕人諮詢個別律師。港府重申，西方的國家安全法律也有同類條文，是「國際慣例」。
立法後，當局指國安得到有效保障，香港可以集中精力拼經濟，「馬照跑、舞照跳，資金自由進出」。
而在法律生效後不到一周，一位國安案件囚犯被拒絕因行為良好獲扣減刑期的待遇，提前釋放遭撤銷。
李家超其後間接證實此事，並稱不獲減刑從今以後將成為「一般做法」。他提到執法部門「執法必嚴」，必須加強情報收集能力，抵禦間諜活動和各國情報單位滲透等。
保安局長鄧炳強則表明，潛逃海外者將是首要執法目標，並強調「23條」是防禦性法例，「當然最好不用，但不會掉以輕心認為真的無需要用」。
