高層人事「國安大動、內政不動」不符民眾期望

總統閣揆民望新春見紅

新春開盤見紅，總統和閣揆民眾滿意度都大幅彈升。比起上個月，總統上升了6.6％，閣揆上揚了6.5％，本來閣揆的滿意度和不滿意度已經面臨死亡交叉的關口，現在差距又大幅拉開了。

總統方面，雖然滿意度只有31.9％，不能說已經脫離谷底，閣揆滿意度47.4％，也沒有過半，但是兩人上揚的幅度倒真是強勁。

在信任度方面，賴清德、柯文哲、朱立倫、蔡英文的排序雖然沒有什麼改變，但是賴、蔡、柯三人都有顯著上升，其中賴清德站上了6成，至於朱立倫，是微幅下滑。

花蓮震災處理劇烈衝高民眾對政府向心力

影響2月分民眾對幾位政治領袖評價的有以下四個重要因素。

一、花蓮震災政府的處理被高度肯定。

巨大災難的來臨衝撃到民眾對政府評價的幅度一向非常巨大，如果政府因應得不好，民怨所及，滿意度必暴跌，像八掌溪事件對陳總統、八八風災對馬總統都造成滿意度崩潰的效應；相反的，因應得好，則會有兩個效應：

1、天災來臨民眾有必須鞏固領導中心的集體反應。
2、對政府緊急因應能力的肯定。

由於因應得好，兩個正向效應加乘下，民眾大幅提高對政府的滿意度。緊接在花蓮災變後，二月中旬民進黨公布民調說，民眾對政府救災表現有76.5％的高滿意度；同對蔡英文總統的肯定也隨著上升，支持度是50.6％、滿意度是50.4％，都超過5成。另外台灣世代的民調，調查出來的數據也差不多。

雖然兩份民調公布時都沒閣揆的滿意度數據，但是仍然可以看出一個側面：

台灣世代基金會民調對蔡總統的救災表現滿意度有73.5％，但是對政府更高達82.5％的民眾滿意；民進黨的民調則是總統滿意度50.4％，但是對政府滿意度更高達76.5%。

地震已經是大約1個月前的事了，從美麗島國政民調看來，對政府民意正向衝擊的餘勁仍在。

二、新春期間，群眾傾向正向看事情的集體性心理投射效應。

泛綠民眾對柯文哲信任度超過蔡總統

三、蔡總統掀起的台灣價值爭議的衝擊淡化。

一月分，蔡總統掀起台灣價值爭議後，一時，台灣社會形成藍綠靠邊站的效應。泛藍民眾對朱立倫和柯文哲的信任度一齊上揚，對總統、閣揆的信任同步下跌；泛綠民眾信任度大幅向賴清德集中，但是對朱立倫和柯文哲大幅撤回信任，其中尤其是柯文哲受到衝擊更大，民進黨民眾的信任度居然掉了15.4%。

另外，出乎政界人士意料之外的是，不管是泛綠或民進黨民眾對蔡英文的信任度竟也出現下滑現象。異常的數據，說明的是有相當比例的綠營民眾並不認為「台灣價值」是蔡總統的強項。

如今台灣價值爭議早已一個段落，於是民眾之間，藍綠靠邊站的情形也有所改善。泛藍民眾對朱立倫、柯文哲的信任度都有一定幅度的降低，同時對蔡英文、賴清德的信任度也有回升，其中賴清德更大幅增加了13.0%之多。

泛綠民眾也產生反向的調整：對朱立倫、柯文哲的信任度都上升了，其中柯文哲在上個月受到台灣價值爭議衝擊，泛綠支持度重挫超過10％，不料如今反彈力道驚人，居然比起上個月上升了9.7％，達到了64.4％，甚至比蔡總統的62.9％還多出了1.5％，很是奇特。

同樣奇特的數據還有的是。台灣價值爭議平息後，泛綠民眾對蔡總統和閣揆的信任度並不是同步上升，而是蔡上，賴下，只不過賴只下滑3.4%，幅度還不大，同時縱使下滑，仍然囊括了80.4％泛綠民眾的支持，依舊領先柯文哲和蔡總統兩人都將近20％之多。

蔡總統就職以來頻頻創造新紀錄

四、國安高層人事大搬風

自從蔡總統就職創下歷年來最老的內閣紀錄後，直到農曆過年前，陸續又有幾個紀錄被創下：台灣民主化以來在同一段時間內，內閣人事變動最小紀錄；內閣閣員讓民眾覺得最陌生的紀錄；民眾對內閣滿意度最低紀錄。

在這樣的景況下，民眾當然高度期待內閣改組換上令人耳目一新的名單。如今除了國安方面大搬風外，內政方面的人事並沒有什麼更動，這個不符合民眾期待的做法很奇怪，在連續兩任閣揆都這樣處理內閣人事，甚至在閣揆換人時還創下閣員變動最小記錄，和過去總統府秘書長一再懸缺，乃至更早林全組閣的速度也應該是創紀錄的慢等等，特殊的狀況是那麼集中地持續地發生，至少已經足夠說明蔡總統是歷任總統用人最小心翼翼，最不喜歡人事變動的總統了。

但是奇跡的是，蔡總統人事不變動則已，如今一動，幅度之大就令人很是刮目相看。有關經濟教育等等內政事務部會雖然除了勞動部之外全部不動，但是整個國安體系卻進行了大搬風。

「國安大動、內政不動」和民眾期望背道而馳

總統的大動作，很自然的有人習慣性地以選舉掛帥的角度去理解。認為外交兩岸兩部會由藍轉成「純綠」，吳釗燮和陳明通上台是選舉考量的大亮點，可以鞏固綠營傳統支持者以因應地方選舉的需求。這看法雖然符合激烈老獨派的立場，但是道理上並不通，因為蔡總統上台後，不顧激烈的老獨派批評，國安體系硬要重用藍營出身人士，目的正是為了選舉—爭取中間和淺藍選民。

如今從民調上看，這樣的人事調整如果是想要拉抬選情，結果也將真是適得其反。

美麗島2月國政調查發現民眾滿意這次內閣改組的只有35.9％，認為改組符合期望的只有32.7％，肯定度這麼低，看不出對選舉會有什麼正面作用。

肯定度低，原因之一應該是這次國安高層人事調動幅度雖然大，但是只是大搬風，並沒有令人眼睛一亮的新人選出線；原因之二，也是更重要的，民眾並不認可「國安大動、內政不動」的人事調整的做法。

依美麗島民調，多數民眾期待優先強化的前五個政策領域依序是內政方面的經濟、食安、勞工權益、年改、司改。這5個優先領域中，只換了一個排序第三的勞動部長；至於大大異動的國安領域，兩岸、外交、國防三個領域只分別排名在優先後段班的5、6、7名。

這種民之所急則緩之，民之可緩則急之的人事調整當然不會獲得多數人的肯定。

救災vs.國安綠化，民意反應比一比

救災後，蔡總統滿意度不只一舉衝上5成以上，更重要的，泛綠民眾固然高度滿意，而泛藍民眾滿意度也超過7成。這意味的是，政府只要做對事，符合民眾期待，絕大多數民眾對政府的支持是不分藍綠的。

如今蔡總統的國安人事綠化大調整，滿意度偏低，關鍵正在於這樣的調整雖然符合了泛綠，尤其是民進黨民眾的期待，但是在泛藍和中立民眾中要引起共鳴難之又難。

民調中我們可以發現民進黨民眾滿意這一番人事異動的高達61.3％；總體泛綠也有56.0％滿意，滿意度相當高；但是國民黨民眾則有41.5％不滿，至於中立民眾，滿意度也高度偏低，只有26.3％。

由於蔡總統就是在於民意的考量下，才長期持之以恆地在國安人事布局上堅持用藍不用綠，今天一旦改變，會造成民意這樣的反應，不可能不在做決策時的預料之外。

那麼，既然結果是決策者可以預料的，決策者為什麼還要這樣做？專家們揣測紛紛。

國家異動專家各說各話

合理地說，一個國家重大的人事異動，必定是為了配合重大的戰略政策的調整；是看到客觀環境已經出現大好的機會要掌握，或是有重大危機必須因為應，或是既有的部會首長有重大失誤，人事上必須有所獎懲，措施上必須有所彌補。

道理既然是這樣，因此總統的不鳴則已，一鳴驚人，專家們必定從戰略、政策面去理解。

美、台的兩岸專家有的說總統的目的是要對中共更硬；有的說要對北京更彈性；有的說要「軟的更軟，硬的更硬」；有的說要尋求在美國方面的突破；有的說是為「外交硬、兩岸軟」的策略做鋪排……。

專家和專家，揣測起來一個個不同，結論不只是莫衷一是，根本是矛盾百出。

專家們見解莫衷一是，說明的不是什麼，說明的是在客觀條件上，並沒有任何台灣的重大機會、危機或政策失誤可以清楚地被專家們看到。

例如，美國對台灣關係既然總統都說空前的好了，那麼外交官員當然是只可能有功不可能有什麼重大失誤，但是美國國務院官員董雲裳在國會對台灣主權做證時的說法卻也說明了台美關係再好，雙方重大的突破現在不會看得到；

再如在兩岸關係，依習近平的戰略和行事風格上來看，僵局既難打破，也沒有什麼重大惡化的跡象，尤其，在習近平「兩岸政策服務於外交大戰略」的立場上，台灣要怎樣「外交硬、兩岸軟」，拿捏恐怕不是什麼容易的事。

客觀條件如此，台灣在戰略上既沒有大幅更張必要，也沒有可能，但是總統在人事上動作卻是這樣大，於是專家們雖然不得不猜，但是畢竟也只能亂猜。

基本上客觀的條件的限制，依理性的決策原則，便是維穩，用總統的話說就是維持現狀。然而總統的戰略既然是維持現狀，那麼人事的大異動便和戰略的維穩不相搭調。

總統的目的既不在選舉考量又不在戰略調整，那麼總統一反自己常軌的動作，目的又是什麼？

以鞏固對內的泛綠領導為優先的策略

總統目的其實蠻單純，由人事異動得到泛綠民眾高度的支持的結果上，可以見得，那就是強化綠色民眾的支持，鞏固對綠色陣營的領導作用。

本來在民進黨公職一面倒反柯的情境下，對柯文哲發動台灣價值的爭議有一定的理性基礎，只是民進黨沒有想到台灣價值的爭議一旦尖銳化，泛綠民眾對柯文哲的支持度固然重挫，但是泛綠民眾的支持並不因此更加集中到總統身上，反而從總統身上轉移到賴清德身上，以致於在2018年1月，賴清德縱使總體民眾信任度下滑了1.9％，民進黨民眾對他的信任度反而逆勢高漲了7.7％而達到93.1％的驚人新高，並且把和總統的差距一舉擴大到26.8％之多。

於是總統令被激烈獨派耿耿於懷的，在國安用人重藍輕綠的用人策略終於全盤Uturn翻過來，硬生生地成為以綠代藍。

這樣調整，效應很明顯，那就是泛綠民眾對總統的信任度又回復到了去年12月的狀況。同時，另一個稀奇的現象又以逆向的形態重演，在國政民調中，賴清德的總體民眾信任度雖然大幅彈升到60.1%，上升達8%，但是在民進黨民眾的信任度方面反而逆向重挫6.9%。

雖然賴清德在民進黨和泛綠民眾的信任度上仍然領先總統一定的距離，但是轉移的現象令人印象深刻。

泛藍民眾近半信任台獨立場鮮明的閣揆；只一成信任台獨含混其辭的總統

然而同樣令人印象深刻的是，在幾個月來，泛藍民眾對總統信任度一直在10％上下徘徊的情形下，泛藍民眾對賴清德的信任度反而在2月底竄升到了45.7％。

在野黨立場民眾對閣揆居然有45.7％的信任度，實在是不簡單；尤其更該驚奇的是，總統一直努力在台灣獨立的立場維持儘量模糊的態度，而賴清德則採取完全不同的作法，一再明白說明自己台獨立場是清晰堅定的。

總統採取模糊立場，結果立場上傾向反獨的泛藍民眾對她高度不信任，信任度只有10％上下；相反的泛藍民眾信任台獨立場清楚的賴清德，居然達到了近半的百分比，比信任總統的多了將近5倍。這現象雖然怪得可以，但是無論如何，是一個既活生生又很有啟發性的事實。

地震後總統一下子衝上50.4％的滿意度，按理突然暴漲的滿意度一定會有適度的回檔，但是無論如何，才半個月就從50.4％，甚至73.5％，一下子回檔到剩下31.9％，也未免太快太猛烈了；何況這半個月中還恰巧有春節添增了喜氣，群眾心理傾向正面對事情。

變化這麼劇烈，是不是「國安大異動，内政不動」的人事搬風衝擊所致？

依據國政調查，民眾對這次人事異動反感程度並不高，大概是三成而已。所以不致於有太直接，太大的負面衝擊；但是民眾對人事異動的滿意度也實在是太低了，這樣低的滿意度必然意味著民眾對當局不會有什麼熱情，沒有了熱情，於是在救災中衝高的高滿意度，他支撐的力量就迅速流失了。

無論如何，人事異動35.9％的滿意度，對提升閣揆的聲望毫無幫助；但是對總統來說，35.9％的滿意度到底比民眾上個月的滿意度25.3％高了一大截，所以對總統似乎還有些拉升的作用；

只是另一方面，35.9％相較於月中，受到震災衝擊而衝上50.4％的滿意度則應該有拉低的效應；再一方面，35.9％本身會不會此後就成了對總統滿意度的下壓鍋蓋？

於是，似乎是這樣：總統的策略既然以鞏固內部領導為優先，總統在泛綠內部中，信任度的確有一定程度的回穩，但是付出的代價便是對外拓展的空間受到了限制。

【作者 林濁水／前民進黨立法委員】

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