【財經專欄：農業診斷】​為子孫留一畝田

自89年農業發展條例修正以來，國內各地之農舍如雨後春筍般矗立於農業生產區內，而其它與農業生產無關的設施建築亦以各式型態林立，良田正在流失且有加速情形，農田渠道水質也有逐年惡化的狀況，農村生態環境刻遭受前所未有的巨大衝擊，糧食亦已不再安全，而宜蘭人原來最引以為傲的好山好水更可能即將被侵蝕殆盡。為此，爰提出「農業生活區及生產區分離」、「農業經營權信託」及「農田水利會應改制為公務機關」的一些初略想法，希望嘗試因應目前農業生產環境的丕變。 農業生活區及生產區分離 首先，對於農業生活區應與農業生產區分離的概念肇因於民國89年間修正農業發展條例第18條，從此開啟了國內農地得自由買賣及興建個別農舍的法源，而這樣的情況正是國內農地面臨浩劫的開始。待自95年間雪山隧道通車，雖大幅改善宜蘭與台北間的交通，卻也因為宜蘭好山好水及相對便宜的地價，除了吸入觀光人潮外，也引來購置宜蘭農地與興建農舍的「新農民」。這些年來，經統計全國約增加九千多件農舍興建案，其中就有2/3的農舍集中於宜蘭，也就是約有六千七百件農舍在宜蘭興建。若依現行法令推估，雖然原則0.25公頃的1/10面積可興建一間農舍，但實際在興建農舍時，卻把應保留作為農業生產使用的9/10面積都破壞掉，其態樣包括舖設水泥、改建車庫、庭院並豎立圍牆等等違規使用；再按此推算，每一年粗估就有170公頃到200公頃的農地流失，則近期可能已失去約1,900公頃的農業生產用地，如此情形著實令人憂心與傷心。 另外，89年間修法雖開放興建農舍，但其實當初並無相關的配套措施，因為非都市土地範圍並無規劃設置污水下水道及其他公共設施，因此若要排放家庭廢污水就必須經由原是專為農田設計及使用的農田渠道排放，而這些農舍或已違規變更為餐廳、民宿的廢污水，甚至包括甲、乙種建地經改建後之大型社區，亦皆無專門的廢污水處理及排放管道，最後仍將其排入農田水利會的溝渠。宜蘭水利會近年來一直持續辦理農田渠道水質檢驗，我自102年起即加強並擴大檢驗範圍及項目，自檢驗結果得知97年之不合格率為0.4%，至103年則已達6.2%，相關受檢項目之不合格率正逐年增加及惡化，由此可見農舍的興建及違規使用對農業生產環境衝擊力道之大。至於有關農田渠道搭排水的相關規定及我們目前對於搭排水的要求是：灌溉溝渠絶對禁止搭排，若是有迴歸做為灌溉使用的排水渠道則從嚴審查。而前述所稱之迴歸水係指上游為排水溝，但在下游將其取之做為灌溉使用的水源。我們認為無論灌溉溝渠及迴歸水都用來灌溉農田，為維護糧食安全，當然必須禁止或從嚴審查。可惜如此的作法卻引來建商及房地產等相關業者或團體的反彈及不理性的對待，令人遺憾；惟無論如何，針對這點，我們仍然謹守我們的堅持。 前述種種有關農地產生的亂象雖然已經發生，但相信亡羊補牢，應猶未晚矣。所以我的思考方向認為既然法令已規定農地原則可開放1/10面積興建農舍，何不將農舍集中興建於「農業生活區」(建地)？而所稱之「農業生活區」則係指新劃定於鄰近都市或聚落外圍，並由政府取得可集中興建農舍之特定區，並將該範圍內之土地變更為建地，農地原依法令可興建農舍之1/10面積用地，即可透過如交換移轉之手段集中興建至「農業生活區」，而原有9/10面積之農地將來則僅能作為農業生產使用而已。按照目前法令之規定，農地的1/10面積因可個別獨立興建農舍，最後將導致農舍四處零散分佈，此對長期農業生產至為不利；反之，若可在鄰近都市或聚落社區的外緣劃定一個農業生活區，則可以將農舍集中興建，除了農地面積的1/10交換移轉至農業生活區外，其它9/10農地仍然作為農業生產使用，因此農業生活區必須與生產區分離，始不會相互干擾或影響。具體之因應情況，例如可以50公頃或100公頃為單位，政府就依此劃定取得5公頃或10公頃之土地，並將之變更為可集中興建農舍之農業生活區；又設例某A農地面積為1公頃，則其0.1公頃原可興建農舍之農地可交換移轉至農業生活區興建，至於原來的0.1公頃農地則歸政府所有並由其重新組合及處分，而其0.9公頃便仍須維持農業生產。 另外，針對不足0.25公頃不得興建農舍之農地，原法令似有不妥之處。若其鄰地為0.25公頃依法可興建，但0.24公頃就不能興建農舍，此對長期致力於農業生產線而努力的農民們其實相當不公平。因此我們認為0.25公頃以下的農地仍可交換給予其1/10面積的農業生活區之建地，解決農地被細碎利用或分割之弊。 再者，針對非都市土地之甲、乙種建地亦可考慮將其交換至農業生活區，並藉提高它的建蔽率、容積率，使其可擁有更多的建築空間作為獎勵之交換誘因，至於該原甲、乙種建地將來亦應恢復為農業耕作並交由政府處理。以上之想法，其結果為： 一、農舍仍然可以興建但集中並且農地農用，不會使二者相互干擾。 二、農民權益仍然可兼顧，因為我認為1/10面積之農地可以興建農舍是農民原來的權利，而9/10農地農用並集中保留，可算是農民的義務，權利、義務應均等。 三、政府交換取得之土地可以標售或出租予有需求的人，並作為原取得或徵 農業生活區土地的財源，並可將之優先採地籍調整或與相鄰農地交換。 四、農業生活區之公共設施可以集中興建，避免浪費。 至於農民因為農耕若有置放農機的需求，仍可於農業生產區建置農業資材室，惟應絶對禁止作為農舍或其他目的使用。另外，針對原來已建築完成之既存農舍之處理方式，則是加強輔導其廢污水處理，以避免環境再繼續惡化；俟其建物達建築使用年限，即約五、六十年後，待基地回歸為農耕使用時，原地不得重建，而其1/10面積興建農舍之權益仍比照上述方式移轉至農業生活區，此係為遵守法律上之信賴保護原則，只得以該必要之惡為過渡階段。 農業經營權信託 近來常見新聞報導有些青年因不得已而遠赴澳洲打工，其工作係為牧場擠牛奶、掃牛棚，但如此情況，其實對於年輕人的未來及專業似非有效之幫助。目前國內正面臨農業人口老年化之問題，加以農民後代不願意務農卻又惜售農地，反觀一些青年有意從事農業且苦無農地可以耕作，因此針對此議題，我認為政府應該成立一信託基金，並以進口農產品、雜糧關稅的一定比例做為財源支應，蓋因進口雜糧等已直接衝擊到國內既有的農產品價格，而農民的生活當然和農產價格息息相關。 另，農民們若已不願再從事農業但又不想出售其農地時，則可將農地之農業經營權委託予信託機構，然後按月領取信託利益，再由信託機構將該農業經營權出租予青年、小農或者大佃農，如此便可使農地永久活化，國家之糧食自給率亦可提高。此就老農而言，其有信託之收入，另外還有前述所提有關交換後之農業生活區建地的經營收入可以維持其生活，而青年、小農或大佃農亦可以較低之租金承租農地耕作，讓農業永續經營。至於上揭信託收益與租金間之差額則由政府以進口雜糧關稅之一定比例作為財源補助。以上作法，其農地所有權仍然屬於原地主，農民並得隨時經通知即終止信託關係，以加強其願提供農地信託之信心。 農田水利會應改制為公務機關 最後，我以農田水利會之觀點提出我們的看法。我認為農田水利會應改制為公務機關，農田水利會法定的地位與國家及各地方自治團體皆係公法人，且依司法院大法官會議之解釋，其法律性質與自治團體相同，並享有自治的權限，而其法定任務皆屬公共事務，職員亦為刑法所規定之公務員，更得依法執行公權力；另外，也因為農田水利會為公法人，故其會員係強制性，非如農會之會員為申請制，故農田水利會實為農民們所能接觸最基層、最直接之協助單位。但農田水利會除都市型之水利會其財務營運較無虞外，其餘水利會對於水利設施更新改善等工程經費並無獨立或充裕之財源支應，須藉由中央主管機關農委會之補助，始能辦理部分改善工程，但該等補助其實亦是杯水車薪，緩不濟急。因此，既然水利會仍須由政府補助才能辦理相關建設，或可將其逕納為公務機關更能展現政府之施政表現。 目前我們臺灣正面臨三大問題，第一為水源水質，其次為土地資源，再來就是糧食安全，而這三者皆恰與農田水利會息息相關。另據經濟部統計，臺灣每年約用掉176億噸的水，其中農業用水即佔了7成，約120億噸，現在國內又值十年大旱，更加突顯農田水利會與農業用水在國內的重要性。再者，農田水利會雖依法有維護農田渠道水質之義務，並且係農民們所接觸的最基層農業單位，美其名為公法人，但卻無裁罰或管制措施之公權力；反之，依土污法第2條及第16條等卻訂有得處罰農田水利會(或命繳納)之規定，更顯不合理。因此我認為只有將農田水利會納為公務機構，政府才可以真的落實農田水利會建設農田水利之水質管制，並協助統合全國用水的問題。況，農田水利會組織通則曾在82年增訂第39條之1，其第2項原訂有：行政院應於三年內，將農田水利會改制為公務機關，分別納入各級主管機關編制內。惟至84年卻又修法否定了前揭規定，實為遺憾。 最後，我想任何制度與改進措施皆不可能十全十美，有時為了達成一個更重要之目的，難免必須對現況做些許的妥協與退讓，而我以上簡淺的建議亦只是為了想解決或改善目前所見之農地亂象及農業困境所提的一個初步構思而已，故藉此亦希能拋磚引玉，找到一個能標、本兼治且一勞永逸的解決方案，因此尚祈專家與先進們不吝指正並能共同為了下一代的美好環境而攜手努力、前進，相信並期待臺灣的明天一定會更好。 [nop]農業新政研討會(2015.04.25~26) 主辦單位：新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟[/nop]