【財經專欄：農業診斷】農糧產品安全

一、前言 近年來食品安全事件頻頻發生，諸如蔬菜、水果的農藥殘留超標違規事件、CAS產品、粉圓等澱粉產品含順丁烯二酸酐(毒澱粉)、瘦肉精、三聚氰胺、摻棉籽油、橄欖油添加銅葉綠素、廉價進口劣質米混充優質台灣米、食品添加工業原料等食安問題，尤其2014年發生食用油摻餿水油及飼料油等食安大災難，已引起全民共憤，政府監督輔導之優良食品GMP及優良農產品CAS驗證標章，倍受質疑，消費者信心崩潰，台灣人民無語問蒼天，只有自求多福。上述發生食安問題之食品包括農糧產品及加工品(以下簡稱農產品)，諸如農藥殘留超標違規的蔬果、稻米、茶葉等、CAS農產品、毒澱粉、摻雜或混充之食用植物油等，社會大眾已十分關心農產品的安全性。就確保消費者吃得安全、吃的健康而言，政府責無旁貸。本引言概述為維護農產品之安全供應而實施或推動之措施或制度、已面臨之問題及建議對策，藉以拋磚引玉。 二、挑戰 1. 農產品農藥殘留檢驗 1959年農業試驗所開發利用家蠅活體測試作物農藥殘留之「生物測定」技術方法。1966年前農林廳計畫僱用測定人員，派駐各鄉鎮公所、農會設立蔬菜農藥殘留測定站，至1977年移至各縣市政府，1979年計設有22站。1984年起各測定站轉設於各區農業改良場，定名「蔬果農藥殘留防止工作站」。1986年於3個區農業改良場之檢測站引入農試所研發之「生化快速檢驗法」試用2年與生物測定法同時並用。1989年配合農藥殘留管制專責機構「農業藥物毒物試驗所」成立，將19位測定員納入該所正式編制人員，並全面改以「多重農藥殘留化學檢驗法」辦理農藥殘留檢驗工作迄今(黃玉瓊, 2005)。 農產品農藥殘留監測依產品上市前後分別由農委會及衛福部(前衛生署)主管，農藥殘留容許量標準則由衛福部訂定。農委會平均每年檢驗約1萬件國產蔬果樣品(黃慶文、李宏萍，2012)。為保障國人食的安全，農委會持續辦理農藥殘留檢測，2013年在田間與集貨場辦理農藥殘留檢驗，計抽驗蔬果7,983件、茶葉2,000件、稻米1,502件，合計抽驗11,485件，合格率達94.7%，另以生化法檢測52萬件(農委會年報，2013；農委會簡報資料，2014)。 另衛福部主導之年度市售及包裝場農產品殘留農藥監測，2013年農藥檢驗項目共252項，共抽樣2,340件，結果2,080件符合規定，合格率88.9%。其中蔬 菜類1,718件，合格率87.9%；水果檢體360件，合格率93.1%；其他類檢體262件，合格率89.7%。260件不符規定檢體中，超過農藥殘留容許量標準者有22件；檢出非推薦用藥者有222件；同時檢出超過農藥殘留容許量標準及非推薦之農藥有16件(蘇秀琴等，2014)。 我國近10年(2004-2013)來市售農產品農藥殘留檢驗結果如表3-1-1，平均抽樣總件數為1880件，檢出率為35.4%，不合格率為7.0%，其中不得檢出約6%，佔八成五以上。2004-2005年農藥檢驗項目為79項，以後逐年增加，殘留農藥檢出率及不合格率亦隨之增加，至2013年農藥檢驗項目增加為252項，殘留農藥檢出率及不合格率分別為47.3%11.1%。檢出率的提升除了檢驗項目的擴增，另一個原因為使用檢測儀器及方法更新靈敏度不斷提高(蘇秀琴等，2014)。 [nop]表3-1-1、2004 - 2013年市售及包裝場農產品農藥殘留監測結果 本表整理自蘇秀琴等(2014)；不合格率包括不得檢出及超出限量，不得檢出指非推 薦用藥，超出限量指超出農藥殘留容許量標準。 a：表示1件檢體同時檢出數種超出限量或(及)不得檢出之農藥。 b：2013年有16件檢體檢出不得檢出及超出限量之2種以上農藥判定不合格。[/nop] 近年來我國與美國農產品殘留農藥監測結果比較如表3-1-2，美國食品藥物管理局(U.S. Food and Drug Administration) 2001年至2008年殘留農藥平均檢出率為39.9%，平均不合格率1.5%，八成為不得檢出(曾淑萍等，2013)，我國2001- 2013年殘留農藥平均檢出率為30.7%，平均不合格率為5.6%，八成五為不得檢出。 [nop]表3-1-2、我國與美國及日本農產品殘留農藥監測結果之比較 本表整理自曾淑萍等(2013)及蘇秀琴等(2014)；不合格率包括不得檢出及超出限量 ，不得檢出指非推薦用藥，超出限量指超出農藥殘留容許量標準 *為年度平均值 ＊＊日本之不合格率僅為超出限量之不合格率。[/nop] 在平均抽樣件數方面，我國與美國接近。但不得檢出之比率比美國高出數倍，顯示我國農民使用非推薦用藥(非政府核准使用的農藥)較多。另外，日本厚生勞動省醫藥食品局食品安全部公布2000 - 2006年之農產品農藥殘留調查，該國國產農產品殘留農藥平均抽樣件數為27萬餘件，平均檢出率為0.5%，超出限量之平均不合格率為 0.011%(曾淑萍等，2013)。 2. 吉園圃(GAP)安全蔬果標章 農委會為輔導農民正確用藥，生產優質蔬果，於1993年開始推動「吉園圃」安全蔬果標章，2006年為統一農產品標章，改為CAS吉園圃標章，2007年實施「農產品生產及驗證管理法」，規定使用農業安全標章須通過認驗證，因而停止推動吉園圃，輔導農友轉申請產銷履歷。2008年政黨輪替，農委會於2008年7月重新回復推動。截至2013年底，計有2,126個產銷班取得吉園圃標章，生產面積達25,649公頃，蔬果種類超過166種，年產量約55萬公噸(農委會年報，2013)。 3. CAS優良農產品標章 為輔導國內農企業生產高品質優良農產品及加工品，帶動相關產業的發展，並為民眾飲食消費的權益把關，農委會自1989年開始推動CAS優良農產品標章，當時的CAS原為Chinese Agricultural Standards(中國農業標準)，2000年綠色執政時，CAS改為Certified Agricultural Standards(驗證農業標準，亦有譯成驗證的農產品標準)。目前驗證機構有台灣優良農產品發展協會(肉品、冷凍食品、果蔬汁、食米、 水產品及林產品等計14項目)、食品工業發展研究所(冷凍食品、果蔬汁、食米及水產品等計11項目)、中央畜產會 (肉品、蛋品、乳品及羽絨等計4項目)及工業技術研究院 (林產品)，其中與農產品有關的為台灣優良農產品發展協會和食品工業發展研究所。 截至2013年底，驗證範疇已達16項目，計有325家業者之6,467項產品通過驗證。 為維護CAS產品品質，強化其生產追溯及風險管理，驗證稽查採全廠查核，嚴格執行退場機制，2013年退場者計有39家業者之803項產品。CAS產品要求三級品管制度，包括業者自主檢驗、驗證機構查核與產品抽驗及政府機關依法監督管理。驗證機構2013年追查計1,052場次，抽驗產品3,490件，產品抽驗合格率達98％以上，產品檢驗不合格者，依法限期改善或終止產品驗證，如違反食品衛生管理法規定，則通報衛生主管機關查處。另主管機關對於市售產品之CAS標章及標示亦主動監測，2013年計查核1萬1,816件，並抽驗產品277件，違者均依農產品生產及驗證管理法裁處(農委會年報，2013)。 4. 有機農產品 為發展國內有機農業，農委會自1990年起推動「有機農業先驅計畫」，作物栽培面積不到10公頃，經多年努力，期間組成有機農業術服務團，輔導農友申請有機驗證，推動有機農業專區，擴大有機產品生產，法規方面已於2007年實施「農產品生產及驗證管理法」及相關子法規。迄2013年已認證14家有機農產品驗證機構辦理有機農產品驗證，累計通過有機農糧產品農戶2,988戶，面積5,951公頃，總產值達36億元；其中，有機農業專區14處、面積642公頃，有機村12處、面積593公頃，有機集團栽培區10處、面積357公頃。為確保有機農產品品質，辦理有機農產品品質檢驗1,883件，合格率98.9％；標示檢查3,070件，合格率97.8％。進口有機農產品管理方面，核發進口有機標示同意文件審查作業1,606案，進口量9,189公噸(農委會年報，2013)。 5.產銷履歷農產品(Traceable Agricultural Products, TAP) 農委會自2004年起，規劃推動農產品產銷履歷示範計畫，於2006年起，將之列為「新農業運動」最重要政策之一；另配合行政院「2015年經濟發展願景第一階段3年衝刺計畫( 2007-2009年)產業發展套案─農業產業升級轉型」計畫，擴大推動農產品產銷履歷制度，保護消費者「食」的安全，讓消費者能夠吃得安全、吃得安心。農委會於2007年1月29日農產品生產及驗證管理法公布施行後，已陸續完成產銷履歷農產品驗證管理辦法等9項子法規及1百餘項「農產品良好農業規範」之訂定、籌設地區檢驗中心全國服務網、協助多家公民營單位通過認證成為驗證機構(農糧署企劃組，2014)。 截至2014年經認證通過之驗證機構計12家，驗證範圍包含一般作物、有機作物、作物加工品、畜產品、禽產品、畜禽加工品、養殖漁產品、漁產加工品等8大領域。驗證效期內之農產品經營業者家數為1,052家，供應149種農漁畜產品，產值達54.5億元，並有家樂福、臺糖量販、安溯市集、頂好超市（含JASONS超市）等4家通路業者設置158處產銷履歷農產品專櫃(農委會年報，2013)。其中農糧產品通過驗證的生產單位數有628家，通過驗證面積為7,293公頃(農糧署企劃組，2014)。 6. 吉園圃(GAP)安全蔬果標章 已實施20餘年，2013年推動面積為25,649公頃，僅約佔蔬果栽培面積330,208公頃的7.8%。媒體報導農委會於2019年將讓吉園圃標章退場，將導入二維條碼(QR Code)追溯系統，讓農民對自家生產的農產品負責。就目前已推動之GAP、TAP及有機農作物，2013年推動面積合計約 38,893公頃，僅約佔農作物總栽培面積709,000公頃的5.5%，對提高整體農糧產品安全而言，成效有限，仍有很漫長的路要走。另外，CAS已推動逾25年，迄2013年驗證範疇達16項目，計有325家業者之6,467項產品通過驗證，就影響整體農林漁牧產品及加工品安全而言，尚待評估。 7. 法規方面 與農糧產品安全管理相關之主要法規為農藥管理法、食品安全衛生管理法及農產品生產及驗證管理法等，農藥管理法(2014, 12, 24)及食品安全衛生管理法(2015, 2, 4)皆已分別在去年及今年修正公布，重點為加重刑責與罰鍰，農藥管理法最高罰鍰為新台幣500萬，食品安全衛生管理法最高罰鍰為新台幣2億。農產品生產及驗證管理法自2007公布實施，迄未修正。其最高罰鍰為新台幣150萬。 三、對策 1. 農產品農藥殘留監測為實施各種農產品安全制度之基礎，我國在不得檢出(非推薦用藥)之比率與美國相比，確實偏高，且佔平均不合格率八成五以上，容有改進的空間，就維護國人健康而言，應通盤檢討如何有效降低農產品農藥殘留之不合格率。謹建議下列因應措施： (1) 農民使用非推薦用藥(非政府核准使用的農藥)已成為影響農藥殘留不合格率之主因，政府責無旁貸，應全面查緝禁用農藥及偽農藥，並對農民及農藥販賣業者加強安全用藥教育訓練。 (2) 輔導獎勵成立農藥專業代施(喷)中心，加強訓練具安全用藥知識之專業代施(喷)人員。 (3) 農藥管理法雖在2014年剛完成修法，最高罰鍰僅為新台幣500萬，且僅就偽農藥處罰，禁用農藥和劣農藥則最高罰鍰僅為新台幣60萬，宜再修法加重罰鍰。 (4) 目前農產品農藥殘留監測之主管單位，在產品上市前為農委會，上市後為衛福部，就改進農藥殘留監測及管理效率而言，政府宜就目前分工制度或改為一條鞭制度通盤檢討。 (5) 在分工制度檢討完成前，仍宜強化農委會及衛福部所屬機關之農藥殘留檢驗能量。另農委會對產品上市前應檢討釐定農作物安全採收期之適當取樣時間及檢驗時效。 2. 目前已推動實施之有機農業及TAP具備驗證制度及追溯系統，這兩種安全農業制度已蔚為國際潮流，我國應將其列為重要施政項目，寬列預算加強推動，並逐步將國民之重要糧食諸如稻米、豬肉等列為TAP法定品目。 3. 農產品生產及驗證管理法自2007年公布實施，迄未修正，其最高罰鍰為新台幣150萬，目前CAS、有機農業及 TAP已納入規範，為維護農產品安全，加強落實驗證制度及追溯功能，宜加檢討。 4. 農產品標章依法應通過驗證，吉園圃標章並無驗證，應輔導農民申請產銷履歷。另外，目前使用之農產品標章包括吉園圃、CAS、有機、TAP等，讓消費者感覺混亂，為簡化安全標章，使消費者易辨識，建議制定台灣農業標準 ( Taiwanese Agricultural Standards, TAS )，並以此為中心基礎，視需要附加有機、TAP等。 四、結語 1. 農產品農藥殘留監測為實施各種農產品安全制度之基礎，應通盤檢討並採取對策，有效降低農產品農藥殘留之不合格率，尤其應全面查緝禁用農藥及偽農藥。為提高農糧產品安全，應將有機及TAP列為重要施政項目，並將稻米等重要糧食列為TAP法定品目。另外建議建立台灣農業標準( Taiwanese Agricultural Standards, TAS )。 2. 農藥管理法剛修正之最高罰鍰為新台幣500萬，僅就偽農藥處罰，宜再修法加重罰鍰。農產品生產及驗證管理法自2007公布實施，迄未修正，為加強推動安全農業制度，宜加檢討。 [nop]參考資料 1. 行政院農業委員會。2013。確保糧食安全，加強農產品安全管理。農委會年報。 2. 行政院農業委員會。2014。強化農漁畜產品安全之改進措施。農委會簡報資料。 3. 行政院農業委員會。2014。優良農產品推動與管理。農委會簡報資料。 4. 黃玉瓊。2005。農作物農藥殘留管制執行現況。農政與農情，第 158期。 5. 黃慶文、李宏萍。2012。農產品安全管理與宣導教育─從農藥殘留檢驗談農作物安全。農政與農情，第 239期。 6. 曾淑萍、蘇秀琴、余婉慈、周秀冠、徐錦豐、陳銘在、楊舒秦、林滄柏、徐佩鈴、黃玲瑜、黃文正、蔡宜芳、李元豐、潘志寬及陳惠芳。2013。101年度市售及包裝場農產品殘留農藥監測。食品藥物研究年報. 4 ： 23-37。 7. 農糧署企劃組。2014。推動吉園圃安全蔬果標章制度。農糧署。 8. 蘇秀琴、徐錦豐、周秀冠、王慈穗、楊淑鳳、許芸華、林宛蓁、黃玲瑜、黃文正、陳佩妤、李元豐、馮潤蘭及陳惠芳。2014。102年度市售及包裝場農產品農藥殘留監測。食品藥物研究年報. 5 ： 92-115。[/nop] [nop]農業新政研討會(2015.04.25~26) 主辦單位：新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟[/nop]