【專文】 補正「鳥籠公投」，慎防「過猶不及」

美國政治學泰斗道爾 (Robert Dahl) 在他的《民主序言》(1956) 這本經典著作的最後一句話說：「在所有政治藝術中，民主政治的困難度最高。」意思是，人民做主的理想固然最崇高、但最難做到，而所以「知易行難」，乃是因為實施民主要先瞭解民意，但對任何一個政策或法案，民意可能百百種，到底何人的意見才是真正的民意？何況民意又如流水，到底何時的民意才是真正的民意？西方民主國家用代議式民主制度來解決這個「民意何在」的問題，一方面用投票的多數決來指認主流民意，一方面再以定期選舉來指定特定時期民意的代言人；但由於選舉制度本身存在設計上的侷限，譬如「簡單多數決」與「相對多數決」可能產生不同贏家，或「循環多數現象」與「代理人道德風險」等，而台灣人耳熟能詳的選舉暴力與政黨賄選等人為操作上的弊端，更到了見怪不怪的程度。所以代議式民主充其量也只是一種「嘸魚，蝦也好」的方式，並沒有讓道爾教授放下心中的大石頭。 不過隨著科技的進步、交通的改善、與人權教育的普及，近代民主國家逐漸由間接民主走向直接民主，特別是在擇定國家領導人或決定重大國策時，讓全體公民得以親自表達意見，自然有利於探求真正的民意，所以「公民投票」成為民主國家追求的最高境界，而台灣也在2003年由立法院通過一部「公民投票法」。 不幸的是，當時中央政府雖然由民主進步黨執政，主掌立法的國會卻是由國民黨與親民黨所主導，正如同這兩個政黨掛著「親近人民」的羊頭、賣的是「獨裁打手」的狗肉，他們核定的公投法也徒有「公民」的名義、卻充斥「威權」的實質，因為公投議題在成案之前，必須先獲得全體選民數千分之五的超高提案人數支持，才能遞交官府，大部份提案可能已經胎死腹中了。就算提案成功，接著要徵得立法院與行政院相關權責部會是否同意放行，這是標準的「球員兼裁判」；僥倖沒有被刁難，又要送到行政院指派的「公投審議委員會」做內容與文字的聽証與審查，可以被要求刪除議案主題或說明中一些關鍵但敏感的字眼，讓提案的意義全失。即使修改到審議委員會滿意了，接著要取得全體選民數百分之五的超高連署人數，才能正式開跑，大部份提案可能已經半途而廢了。好不容易終於獲准募款宣傳了，這時又面對另一階段更困難的考驗，因為在投票人數上規定要達到全體選民數的一半才有計票的需要，否則是投票無效，全案視為不通過，大部份提案可能因此無疾而終。這麽多的障礙，簡直就是故意要讓公投案毫無勝算，難怪這部公投法被稱為「鳥籠公投法」。貼切地描述其禁錮人民公投權利的卑劣心態。 去年民進黨首次全面執政後，國會議員立即宣告要以「補正公投法」為優先法案之一，讓人民得以依法行使直接民主。立法機關主動宣示「還權於民」，是台灣民主邁向成熟的一大指標。其後，同屬綠營的時代力量黨與民主進步黨分別提出修正草案，在廢除「公投審議委員會」、簡化議案事先審查程序、以及降低提案與連署門檻等規定上，都做出相似的修正方向，例如提案人數大幅減為萬分之一、連署人數則減為百分之一．五，與連署總統的門檻一致，都合情合理。唯兩黨在公投案最終的通過門檻上，卻有極嚴重的分歧，這是本文以下分析的重點。 公投法修正重點（圖/自由時報） 媒體指出，時代力量黨主張公投案通過與否，應與投票率的高低無關，也就是公投一旦成案了，就採簡單多數決，就算全國只有三個人投票，兩票贊成就是通過，其他一千多萬合格選民，不能因為自己棄權而有所主張。民進黨對此則有保留，認為原先投票率過半才算的規定固不足取，但也不可毫無限制，所以主張贊成票應有選民總數的四分之一以上，才算通過。這是一個有條件的多數決，也是一個有彈性的多數決：設若選民總數為100，若只有25人投票，則只要其中一人反對就否決，但若有50人投票，則只要不超過半數反對即通過。這個改良式公式與原先呆板的「雙二分之一」要求 ─ 投票率與同意比例均達50% ─ 有所不同，因為投票率不到二分之一也沒關係，但至少要到四分之一。 有人認為這樣的規定是以大的「狗籠」替代小的「鳥籠」而已，為德不卒、畫蛇添足。我們不認為如此，我們支持民進黨在公投法加入對投票贊成率做適度要求，不僅如此，我們還主張另外加進一個「投票率免罰標準」：凡是公投提案者無法動員支持者投票以達到這個標準，就要沒收事前繳交的「保證金」，金額另訂之。這個主張看起來像在開民主倒車，但我們有如下的理由： 首先，投票率低往往代表社會大眾對某一公投議題並不重視、也無太大的反感，若此時連贊同者也興趣缺缺、不踴躍出來投票，則一動不如一靜，這種案子不過也罷；反之，若是大眾關心的重要議案，正反雙方都會全力動員，則投票贊成率的門檻應不致構成勝負關鍵。以往由於總投票率須達二分之一的高門檻，當改革與反改革的雙方勢均力敵時，反方可藉不投票、或甚至另提對案以分散投票，達到杯葛的目的。公投法依民進黨版本修正後，這種策略性的玉石俱焚手段，將很難奏效。 我們更重要的考量在於，投票贊成率門檻可以防止有心人士反向操作公投權利、濫用公投法。新公投法在提案與連署人數的門檻上既已調降到數千或數萬不等，則今後對檯面上的政黨或政治團體而言，公投案的提出都將易如反掌，假設未來連投票率門檻都全面取消，則在「唯恐天下不亂」的動機下，可以想見藍營團體、甚至紅營「第五縱隊」將以層出不窮的公民投票案來製造紛擾。若綠營置之不理，則他們禍國殃民的提案將輕易過關；若隨之起舞，則朝野疲於奔命、社稷永無寧日。唯有在投票贊成率上設下關卡，才可以防範這種視民主為兒戲、用公投為武器的賣台份子。 何況舉辦公投不免要消耗公共資源，公投案件浮濫勢必導致政府財務負擔加重。以公投法所明訂的政府義務而觀，最起碼有「公投期間調用各級政府職員辦理事務」，這些事務包括查核提案人與連署人年籍與資格、建置電子系統供登錄、編印投票公報及選票、安排投票場所並維護秩序、處理開票計票驗票等工作，尤其還要「以公費在全國性電視頻道提供時段，供正反意見代表發表意見或進行辯論，…至少舉辦五場」，可知政府為了保障人民公投權利，確需投入龐大的人力物力支應。既然辦理公投不是毫無代價，如果不課以「使用者」一定的動員責任，等於變相鼓勵浪費納稅人的血汗錢，此所以我們主張提案者應繳交一定金額的保証金，若投票率達到最低標準，比方說百分之十，則可全數領回，否則沒入國庫，充抵部份公費支出。 報載林義雄前主席為了促請蔡政府及早履行「補正公投法」的承諾，即將以「接力絕食」的自苦方式在民進黨中央黨部展開靜坐活動。我們深恐立法院在倉促之中未及深思，即將投票率門檻一併視為「鳥籠」，去之而後快，造成「過猶不及」、無法彌補的後果，所以提出我們的擔心。今天台灣社會充斥那些鼓動公務員「能混則混、能撈則撈」的藍營敗類，那些「誓死捍衛18%」的退休軍公教團體，那些「海峽兩岸一家親」的高官與「國軍共軍都是中國軍」的退將，這些人毫不顧惜台灣的安危，恨不得讓新政府早日破產，他們把「人民做主」的公投機制反轉為「人民做惡」的鬥爭工具只是遲早的事，綠營有識之士不可不防。 （本文轉載自《綠色逗陣》【陳師孟】補正「鳥籠公投」，慎防「過猶不及」，特此致謝。） 專文屬作者個人意見，文責歸屬作者，本報提供意見交流平台，不代表本報立場。