【專文】權力劃分的「五．四．三」：論監察院與考試院的存廢

西方民主法治國家一般依據「三權分立」的原則組成政府，也就是中央政府內部分為立法、行政、司法三個部分，各司其職、互相制衡，不會有任一者被壓抑、也不容許任一者獨大。有人指出，這個原理最早出自1748年法國孟德斯鳩（Montesquieu）的《法意》一書，但若非美國幾位開國元勳的慧眼，在1787年的「制憲大會」將之寫入全世界第一部成文憲法中，權力分立的政府架構或許不會成為全球民主國家憲政設計的藍本。 不論有無民選，都要權力分立 推動立憲最力的「聯邦論者」三傑之一的麥迪遜（James Madison），對三權分立清楚闡述：「若把立法、行政、司法所包含的權力全部託付在相同的手中，不管這是一個人、少數人、或許多人，也不論是世襲的、自封的、或民選的，都大可就此宣稱這是暴政的定義」。可知權力分立的用意不只在避免暴政，更是要防範合法產生的暴政或民選的獨裁，就像當年納粹黨的希特勒也是民選產生，唯其所有權力一把抓，以元首之姿霸凌議會與法院，結果為惡造孽遠遠超過世襲的沙皇或天皇。 所以權力分立的第一要義，就是各項權力不能「一手掌握」，而且相互間要能產生有效的「制約與平衡」（checks and balances）。以美國的三權架構為例，行政首長、國會議員、甚至部分檢警司法人員都是民選產生，讓各自有獨立運作的民意基礎與權力來源；但更重要的是存在於三權之間的競合關係，或更激烈的相剋設計。 比方說，行政與立法在法案與預算上站在對立面是常態，而高階司法人事如大法官或聯邦法官，需經行政提名與立法同意，讓司法不能高高在上、無拘無束；但司法部門又虎視眈眈監督前二者，官員、議員犯法與庶民同罪之外，司法者更以社會正義的最後一道防線自居，若立法者制定惡法或主政者執行惡法，別想越過獨立審判的雷池。 美國新任的強人總統川普剛上台，企圖簽署一連串的「總統行政命令」來實踐競選政見，卻被幾位聯邦法官連續以「違憲」打了回票。這些法官的任命都要經過總統的，但不會因此放水，由此充分展示三權分立制的制衡作用，特別是司法的獨立超然。 三權分立的基本結構：有法、執法、釋法 瞭解了權力分立的用意之後，接下來的問題是：何以只分為三權呢？四權或五權不好嗎？分得越細會不會作用更大？其實權力如何劃分是有一定原理的，不是隨人高興就好。政府行使權力的對象乃是人民，亦即國家權力展現的起點是政府，終點是人民，因此只要把政府與人民之間的「權力界面」劃分清楚，就知道該分為幾權。 我們可以想像：政府要依法來治理人民，首先當然要「有」法，其次要「執」法，最後是「釋」法。也就是說，政府必須先有權訂定法律，讓人民有所依循；其次政府要有權執行法律，對人民的管理於法有據；最後政府要有權詮釋法律、判定法律適用與否，據以對人民做出公平的裁罰或救濟。既然政府與人民的法律關係不外就是這三個界面或階段，對應的立法、行政、司法三權就足夠涵蓋周全，不必再畫蛇添足。 三權分立之說在美國實施了百餘年後，傳到孫文的耳中，不知是否有意增添一些中國特色，大筆一揮，加上考試與監察兩權。有時想想，我們這些活在廿世紀末與廿一世紀初的台灣人，還真是三生有幸：古往今來全球幾百億人來了又走，敢說只有我們這一小撮領教過這部「五權憲法」，不是嗎？ 依《中華民國憲法》，考試權「掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項」（第83條），洋洋灑灑11項；至於監察權，是要「行使同意、彈劾、糾舉及審計權」（第90條），後來同意權被增修條文第7條刪除，也還有3項內容。孫文獨創的這兩權，表面上各有不少重要的功能，令人懷疑孟德斯鳩老兄是不是頭腦有孔，怎麽在政府體制的設計上留下這麽多漏洞，好在有中國的孫文來補遺？ 考試監察兩權，跟三權是「竹篙罩菜刀」 不過仔細斟酌不難發現，考試與監察兩權有一個共同的特性，是與西方的三權大異其趣的，那就是這兩權都以廣義的「公務人員」為行使對象，而與一般非任公職的人民風馬牛不相及。換句話說，孫文的「添加物」其實脫離了前述政府與人民間的法治關係，而只是為了應付政府內部組織與管理的需要所制訂的規則，層次遠低於前三權。譬如考試是遴選公務員的程序，監察是處置公務員怠忽職守的機制，這些或許有助於公務員的素質與公家機關的效率，但對促進民主法治的實現，似乎無濟於事。 即使針對政府內部防弊的需要而言，考試權與監察權的實際效用也有待商榷。先論考試權，這本是沿襲中國的科舉制度而來，在古代政府官員多被皇親國戚、世家大族所壟斷，造成「近親繁殖」的惡性循環。因此由國家考試產生的「士大夫」階層，打破門第之限、促進公平競爭，確有提高官員素質、政府效能、與提升社會讀書風氣的作用。 然而科舉更有黑暗的一面，自古以來，科舉也是一種政府攏絡、控制、甚至奴化讀書人的手段。因為任官需先經過統治者的篩選過濾，使大部分讀書人為求及第，思想漸被狹隘的儒家「君君臣臣」或「士為知己者死」所束縛，無論是眼界氣度、自主創造、獨立思考都被大大侷限，這是何以科舉在中國實施了千餘年，結果到了清朝末年國力乃不堪一擊，飽受列強凌辱。孫文推翻滿清、創建民國，在其五權憲法中卻又讓科舉制度在考試權上借屍還魂，並沒有學到教訓。 甲考變假考，考試公平性蕩然 再後國民黨政府自中國大陸潰逃至台灣，老蔣假借實施憲政，把考試任官制度作為鞏固統治權的工具性質，益加發揚光大。具體的做法有二：一是國家考試以「分省定額」規定，保障外省族群的錄取名額，用「全中國」總人口做基數，訂定各省考生錄取上限。於是在台灣只占人口15%的「外省人」，分配到98%以上的名額，而占85%的「本省人」，只能競爭不到2% 的名額，本省籍考生形同背負「原罪」，即使分數較高，仍可能慘遭淘汰。如此蓄意造成公務體系「黨國一體」的族群結構，方便「外來少數」統治「本土多數」。 二是開辦「甲等特考」，這是蔣家父子侵犯智慧財產權，對孫文考試權的加碼濫用。主要是為了一群在政府機關佔高等職缺、卻又不具高考資格的外省權貴子女，提供「黑官」漂白的大澡缸。這種考試因人設科，量身打造，時常是一人一科的同額考試；雖有面試及論文審查，但這兩項完全由高層內定的審查者控制，所以仍是虛應故事，難怪被謔稱「假考」。「台版太子黨」甲考紅榜包括馬英九、宋楚瑜、蔣孝嚴、錢復、李慶珠、徐立德、毛治國、胡志強、黎昌意等等，族繁不及備載，都是透過這個旁門左道取得任官資格。 本文轉載自《綠色逗陣》權力劃分的「五．四．三」─ 論監察院與考試院的存廢，特此致謝。 專文屬作者個人意見，文責歸屬作者，本報提供意見交流平台，不代表本報立場。