【專文】金融法規該鬆綁嗎？

前行政院長林全在卸任前提到法規應該鬆綁，新任閣揆賴清德在談到新任金管會主委顧立雄時，也重覆提到法規應該鬆綁；台灣政府有許多法規是需要鬆綁，特別是為了鼓勵投資，但是我們認為，金融法規的鬆綁就有待商榷。 大部分人同意，「金融海嘯」正式發生的時間是2008年9月中旬，就在國際投資銀行雷曼兄弟（Lehman Brothers）倒閉那一天，因為倒閉引起全球市場大恐慌。其實2007年夏天市場流動性就出現問題，距今已屆十年。美國在1930年代通過的 Glass-Steagall 法案，設下投資銀行業、商業銀行業、與保險業之間的防火牆，彼此分開經營、業務獨立，有其用意。但在1999年被拿掉後，不出十年就發生金融海嘯，雖然後來有些研究顯示，推倒防火牆並非引起金融海嘯的主因，但是並不代表與金融海嘯的發生沒有推波助瀾的關聯。 這次的金融海嘯是自1930年代經濟大蕭條以來，最大的金融危機，光在美國就造成超過六百萬個工作和 $13兆美元的財富消失。事發後，學術界、政府官員、和金融業者紛紛探討原因。其中最引人矚目的，不外是諾貝爾獎得主克魯曼（Paul Krugman）2009年9月6日在《紐約時報》發表的一篇「經濟學家為什麽完全看走眼？」（”How Did Economists Get It So Wrong?”），對發生金融海嘯的原因有非常深入的分析：他認為主要是從學術界、金融業、到主管機關都過於盲目相信市場機制和業者自我規範，而疏於監督，放任情況惡化，終至不可收拾。2009年春天美國眾議院也責成「金融危機調查委員會」（Financial Crisis Inquiry Commission）調查，結果六百多頁的「完整報告」（“Full Report”）在2011年完成，（而美國參議院「金融調查委員會」不久之後也有類似的報告完成）。這份報告內容較少學術性分析，卻揭發不少金融業的黑幕；報告用一個比喻開頭：「沒有管制的金融市場有如沒有畫線、也沒有速限的高速公路，一定會出大亂子。」 我們必須自問：業者自我規範（self-regulation）可信嗎？如果可信，為何台灣會發生黑心油事件，而且不只一家廠商涉案？又為何德國汽車大廠福斯（Volkswagen）在美國柴油引擎污染檢驗報告造假？又為何日本三菱汽車也將數據造假？沒有裁判監督、仲裁、處罰犯規與作弊，大家會很有風度地循規蹈矩、公平競爭嗎？ 回到台灣的現況。為什麼鬆綁？鬆綁的風險有多大？如何控管？不是不能鬆綁，但絕對不能全部鬆綁，要如何拿捏？金融主管機關的職責是什麼？有人反對用「第三次金改」的名稱，金改好像已經被汙名化。顧立雄主委提出加強公司治理，方向大致正確，不過他山之石，可以攻錯，有兩份報告特別值得參考。 美國財政部貨幣局（Office of Currency Comptroller）去年提出「負責的創新」（Supporting Responsible Innovation, March 2016），意思是科技的進步無法擋，但不是所有的創新都是好的，2008年金融海嘯是最好的提醒，所以只能務實鼓勵負責的創新。關於金融的創新，比較極端的看法來自前聯準會（Federal Reserves）主席沃克（Paul Volcker） 和前面提到的克魯曼，他們認為幾乎所有的金融創新都是為了規避主管機關的監督，沃克覺得過去一世紀以來，唯一有價值的金融創新是ATM自動提款機的發明與應用。 再者，2007年紐約聯準會和「國家學術及研究委員會」（US National Academies/National Research Council）聯合在《大自然期刊》（Nature）發表一篇研究報告，名為「銀行家的生態」（”Ecology of Bankers”），試圖從不同的領域，包括自然科學和工程，找出和銀行體系的相似點，來思考如何偵測、預防銀行體系的系統性風險。很可惜這份報告被重要官員忽略，也發表的太晚，事後看來，是有未卜先知的遠見。 金融海嘯發生後，在2010年通過的「金融改革法案」（Dodd-Frank Reform Act）旨在防止未來再發生類似悲劇。美國總統川普當選後有意鬆綁（de-regulate）金融法規，畢竟小政府和自由放任的市場機制是共和黨的中心思想之一。八月底各國央行主席在美國懷俄明州Jackson Hole的聚會，兩大央行主席的談話備受矚目。美國聯準會主席葉倫（Janet Yellen）雖然警告不要貿然鬆綁，但是她也承認現行法規有改善的空間，主要在於不論銀行大小，對資本和法律遵循的要求一樣，不少中小銀行因為成本負擔太重，不是倒閉就是放款能力大幅降低，嚴重影響經濟成長。歐元央行主席德拉吉（Mario Draghi）則警告不要回到保護主義，否則全球經濟衰退無可避免。然而值得注意的是，為了抗議川普有意鬆綁金融法規，聯準會副主席費雪（Stanley Fischer）在9月6日辭職。費雪貴為葉倫女士和德拉吉在麻省理工學院時的博士論文指導教授，曾任職於國際貨幣基金（IMF）及以色列央行總裁，他的行動應非無的放矢。 金融業者如同其他行業的業者，也是追求利潤極大化。金融的角色是提供實體經濟生產所需的融資與流動性，是借貸交易的媒介。所以金融業不同於其他行業，一出狀況，由金融市場快速漫延到商品市場，會拖累全部經濟。主管機關的角色在維持金融體系和經濟的穩定，避免系統性風險。一方面固然不能讓金融業者賠錢，但一方面也不能讓金融業者利潤極大卻危及整體經濟，因為最後是要全民買單。 TRF違約風險 金融業未爆彈。圖／鉅亨網 以台灣近年推出的人民幣「目標可贖回遠期契約」（TRF）為例，是一種升值時獲利有限，但貶值時虧損無限的產品。當初民進黨立委許添財曾經質疑時任金管會主委的曾銘宗，美國禁止這種TRF衍生性商品，為何台灣不禁止？事發後，主管機關推責給業者沒有做好「認識你的客戶」（KYC），但是這顯示金融主管漫不經心，因為KYC絕對不夠，也要「認識你的商品」，更重要的是，不管是代理的或是自行開發的，還得認識代理或代售商品的交易對手。因為衍生性金融商品有如買賣雙方對賭，是零合遊戲，試問交易對手如果是國際有名的避險基金，賭的贏嗎？除非是單純避險，賭輸算是付保險金，傷害不致太大，也在預計之中。金融海嘯後大家才體認到交易對手信用風險（Counter-party Credit Risk）的重要性，像美國國際集團 （AIG） 因為賣了過多的「信用違約交換衍生性商品」（Credit Default Swap, CDS），承擔太多風險，在金融海嘯發生後，本身資本不足差點倒閉，害慘它的所有交易對手而引起骨牌效應，幸好美國財政部和聯準會出手相救，阻止經濟大蕭條發生。 主管機關要落實公司治理與風險控管，首先要有足夠的金檢執行稽核，對於違法的行為要嚴懲。目前對於違規銀行的處罰其實反而比較像是鼓勵犯法，金額最高1千萬台幣。兆豐案被美國紐約州政府裁罰$1.8億美金，台灣當局只能罰 ＄1,000萬台幣。假設銀行違法賺了$10億台幣，只被罰$1,000萬，這不是變相鼓勵犯法是什麽？ 整體科技的進步，很自然會溢入各種產業，包括金融業。金融的創新主要來自財務工程（financial engineering），各種計算模式整合各種債權債務的風險與報酬結構，衍生出資訊不對等的新種產品，充斥金融市場，對一般投資人形成強烈的誘惑，主管當局不應該抱持「願者上鉤、不干我事」心態。科技的創新被應用在金融早有前例可循，近幾十年電腦和通訊網路的普及影響所及，網路時代的資安問題層出不窮，還有最近曾經在美國、加拿大、和中國流行的網路借貸，因為高違約率造成的問題，都是主管機關不可袖手旁觀的。 至於「銀行過多」（Over-banking）的問題，在台灣早是公認的事實，卻遲遲無法解決，其實這也牽涉到金融法規的訂定。阿扁執政時推出兩次金改，在減低銀行數目上面也成效不彰，還扯上弊端。其實要解決這種結構，可以通過立法，禁止經營金融業的財團經營其他產業，如此一來，一些隸屬大財團的小銀行不然就賣掉，或關門消失，銀行數自然減少。存留下來的銀行，沒有其他產業的財團當後盾，只能靠本身的專業賺錢，不得不提升金融專業和競爭力。 台灣歷經數十年的一黨獨大、獨裁專制，錯綜複雜的政商關係是阻礙經濟成長的主因之一，在這樣不健康的歷史背景之下，金融法規輕易鬆綁，能不令人質疑嗎？ 轉載自《綠逗什錦》 專文屬作者個人意見，文責歸屬作者，本報提供意見交流平台，不代表本報立場。