【和平‧中立‧新台灣講堂】非典型永久中立國 哥斯大黎加

壹、背景與過程 哥斯大黎加位於中美洲，其人文與地理環境優異，具有長久的民主政治經驗且經濟表現穩定，加上旅遊產業興盛，被喻為是「中美洲的瑞士」。無獨有偶，哥斯大黎加以及瑞士都是中立國。然而，與世界上許多中立國不同的是，哥斯大黎加地處相對和平的區域，採取的是「非武裝中立」，其國民常以和平、非暴力與尊重人權的國家文化自豪。 哥斯大黎加的非武裝中立有其特殊的歷史背景與發展過程。首先，哥國的「非武裝」與「中立」並非同時出現。1949年，哥斯大黎加在內戰結束後通過新憲法，其中憲法第12條規定永久廢除常備軍隊，確立了哥國「非武裝」的法理基礎。「非武裝入憲」的原因與當時政府對於往後哥國政治發展的考量有關：首先，廢除常備軍隊，除了能防止內戰的再次發生，更能排除軍方干政或政變的可能性。其次，廢除軍隊之後，政府可以把更多的國家預算花費在教育、經濟與社會福利等其他國家發展面向，例如憲法第78條規定國家教育預算之編列不得少於國內生產總額的6%。 1980年代初期，為了避免身陷美國介入尼加拉瓜內戰的泥淖，哥國總統Luis Monge於1983年11月17日片面發佈「永久積極的非武裝中立宣言」，其重點為：一、哥斯大黎加的中立是永久的，絕不涉入任何與其他國家相關的戰爭；二、哥斯大黎加的中立是積極主動的，其政治與社會的意識型態與西方民主陣營相同，而且其中立相容於哥國作為聯合國、美洲國家組織與美洲互助條約成員的權利；三、哥斯大黎加的中立是非武裝中立，其對外安全將持續建立在人民的自由意志、國際法的規範以及集體安全體系。Monge的宣言，正式確立了哥國的非武裝中立。 貳、近年來的發展 哥斯大黎加從1983年起，一直在國際政治舞台謹守非武裝中立的立場，但到了2003年卻出現變化。2003年，美國總統布希以反恐為名出兵攻打伊拉克。3月19日，哥國總統Abel Pacheco在記者會上宣佈哥斯大黎加加入支持美國出兵伊拉克的「志願聯盟」，此舉在哥國國內立刻引起軒然大波。同年4月，一位哥斯大黎加大學法律系學生向法院控告政府加入志願聯盟的作為。在經過一年多的審理過程，2004年9月8日，最高法院的憲法法庭宣判哥國政府加入志願聯盟違憲，政府隨即透過外交管道要求美國政府將哥國自志願聯盟的名單撤下。 哥國非武裝中立的「中立」在前總統Monge片面發表中立宣言30年後，終於朝向進一步的制度化邁進。2014年9月16日，國會通過第17944號「宣告和平作為人權暨哥斯大黎加作為中立國法案」，並在11月21日經過總統簽署正式生效。該法案明確規範：一、哥斯大黎加為一個中立與非武裝的共和國、二、和平是一種基本人權，國家必須透過任何手段促進並保障和平、三、哥斯大黎加在任何的國際武裝衝突以及其他國家的國內武裝衝突永遠保持中立。綜而言之，17944號法案以明文法規定禁止哥斯大黎加參與任何戰爭，完成了非武裝中立的法制化。然而，由於哥國的非武裝中立尚未入憲、而且也沒有經過國際條約的確認，因此離完全的法理中立尚有一段距離。 參、理論 從國際關係的理論來看，自由主義與建構主義可以有效解釋哥國非武裝中立的過程。首先，哥國的非武裝中立充分體現自由主義的精神。例如1949年的憲法廢除軍隊，其目的之一在於可以把國家預算花費在其他國家發展面向；同時，在1983年哥國政府片面宣布哥國永久中立時，特別強調以《里約條約》為基礎的美洲集體安全體系對於保障哥國中立的重要性。這些作為，符合了國際關係自由主義對於中立的解釋觀點。 其次，建構主義亦可解釋哥國非武裝中立的持續發展。自1949年「非武裝入憲」以來，哥國因為廢除軍隊而排除軍方干政的可能性，政客無法利用軍方力量延續政權、或是透過與軍方密謀推翻政府，因此孕育出崇尚和平的政治文化；另外，由於哥國只設有基本的維安警力，對外無能參與國際戰爭、甚至無力保衛自己。在這樣的制度背景下，哥國得以塑造出以中立為基礎的安全認同，屢屢反映在總統與國會的行動、法院的裁決，以及民意調查。 肆、對台灣的啟示 哥斯大黎加的非武裝中立對於台灣的啟示為何？首先，我們必須要認知，哥國採取非武裝中立有其獨特的歷史背景和特定的地緣政治脈絡，故很難直接把哥國的經驗套用至台灣。特別是，對於台灣的國家安全而言，其最大的挑戰莫過於來自中國的軍事威脅。相較之下，目前哥斯大黎加與北邊鄰國尼加拉瓜除了仍有部分邊界劃分的爭端之外，兩國關係大致上和平；而哥國南邊的鄰國巴拿馬，自1994年起成為拉丁美洲第二個沒有常備軍隊的國家，對於哥斯大黎加毫無威脅可言。因此，若台灣要像哥斯大黎加採取「非武裝」中立，恐怕並不合理。 然而，哥國仰賴集體安全體系的中立化經驗仍有值得台灣學習之處。從之前的討論可得知，1983年Monge的非武裝中立宣言提到哥國的中立不是要和各國採取等距離，而是強調其政治與社會的意識型態與西方民主陣營相同。因此對台灣而言，為了確保主權獨立並保存得來不易的民主化成果，選擇親美的武裝中立化，或許是較為可行的作法。目前美國在全球的7個集體防衛安排，有5個在亞洲。因此，若能在未來與美國以及相關的亞洲國家進行更密切的合作，台灣武裝中立化的可行性應可透過美國主導的集體安全體系獲得保障。 （本文錄自前副總統呂秀蓮主編《和平中立 知多少》）