準內閣制的修憲方向是險路

隨著九合一選舉國民黨大敗，馬英九政權也隨之快速跛鴨，辭去黨主席後，國民黨反馬力量開始大鳴大放。朱立倫接任國民黨主席前曾提出內閣制的修憲主張而引發外界關注。特別是現在國民黨內亂紛乘，在馬英九意圖反擊下朱立倫如履薄冰，各立委也是各自為政向朱立倫喊價，加上總統/立委選舉在即，這些渾沌不明的景況使修憲的可能性大增。因此修憲議題也開始成為主要話題。 台灣修憲的高門檻令人望而生畏，只要當藍綠勢力維持五五對四五，政黨又具主導力量時，修憲是不太可能成功的。因為雙方對此都有讓修憲無法通過的「否決性票數」。這也是目前國民黨中心未固，朱立倫剛上任為了籠絡國民黨立委以顧全其黨主席位置，使得國民黨立委的自主空間變大，鬆動了其過去拒絕修憲的立場，讓修憲機會較過去大上許多。一些殷切期待透過修憲改造國家的公民們自是不願放過這個機會。特別是當明年總統-立委併選後，可能在新國會態勢明朗後讓立委對修憲意願大幅降低，加上兩者併選對於國會帶來的朝野對立氣氛，使得兩黨合作修憲的機會將比現在更小。這個預期心理導致更多支持修憲的團體與個人更為急切。 在這其中，到底台灣要朝向哪邊修憲，特別是內閣制 vs. 總統制的問題，即便大家知道爭議很多無法一次到位，但因其牽涉國家體制運作的根本問題，因此還是獲得極大關注。不少學者認為台灣憲法的半總統制，就是總統制加內閣制除以二的奇怪制度，是為了與既得利益妥協而出現的不三不四產物。台灣要嘛就走向總統制，或走向內閣制。這次修憲即便沒有明確的承諾，但條文處理應要反應出台灣是走向這兩種制度中的哪一個，台灣不能再迷迷糊糊了。其中的主要爭議點，就是閣揆同意權問題。 一種常見的主張，認為1997-1998的修憲把國會對閣揆同意權讓渡出去，拿到總統無法主動解散國會的權力，認為這是個造成了憲政僵局的錯誤。特別當處於分裂政府時，佔國會多數的反對黨因擔心會導致重選的風險而不願發動倒閣下，就會訴諸杯葛政院議事而使得憲政僵局持續。因此有種建議，認為如透過讓出閣揆同意權給國會，意即所謂回復法國半總統制的「真意」，而取得總統可以主動解散國會的權力，則此交換是可接受的。特別是台灣已經歷經四次民選總統，說要進入完全的內閣制已不太可能，但是藉由讓出閣揆同意權以取得總統對國會的主動解散權，總統在拿到主動解散國會的武器後，分裂政府易出現的憲政僵局就不會持續，而國會拿到閣揆同意權後，也有直接武器可以對抗總統任命的閣揆，達到有效監督行政的效果。 但這個交換是邏輯不通的交換，也是不等價的交換。邏輯不通在於總統主動解散國會的權力，其邏輯對等應是完整的國會倒閣能力。總統主動解散國會往往是針對主要的政策爭議，透過解散國會尋求國民公決，同樣的道理，倒閣也往往是針對政策而倒閣。但閣揆同意權卻是在閣揆上任，還沒有政策發佈或施行時用之，此時的同意權就多是針對閣揆個人的喜好度，不是針對政策的同意與否。 其不等價性則在於，國會拿到閣揆同意權之結果會使國會形同透過對閣揆的同意而拿到行政權，因為能否擔任閣揆是需要國會同意的，國會就不再是監督行政，還包括參與行政的過程，使一個民選總統的行政權力很可能會被實質架空。至於總統的主動解散權則因這個解散會牽涉到包括同黨的國會議員在內，議員當選後往往不願縮短任期而要再選，更何況當選不一定入閣(因為其選區變成還要再選)，最多只是維持原狀，甚至可能會落選，這使同黨議員立即與總統對立而更不願配合總統。因此會導致總統更不願主動解散國會。國會主動解散權在有總統民選的國家，包括法國等半總統制國家在內，也多變成一個大而無當的無用武器。國會拿到相當於暱蹤轟炸機的半個行政權，但總統拿到的是一顆不敢使用的解散國會原子彈，試問致這是等價的交換嗎？ 這次的修憲機會十分難得，因此要避免犯錯。國內對於半總統制印象多停留在將其視為是總統制與內閣制的一半，不把它視為也是一種制度，更沒去注意冷戰結束後的民主化過程中，朝向半總統制的發展才是主流，遠超過純粹的內閣制或是總統制。這些印象需要打破，而台灣民主化後憲政發展有其過程的理由，會出現這樣的路徑依賴，要探討的問題不是這個結果如何與總統制或內閣制在邏輯上的差異，而是它所代表的公民社會力量之演進與對比。只要深切體會這一點，相信就不會把閣揆同意權與主動解散權視為天平的兩端，而帶來災難！