從正當法律程序原則談土地徵收爭議

「正當法律程序」淵源於英美法系國家，其重點認為「法律」須符合「正當」。近年來，正當法律程序已發展至運用此原則檢視法律內容是否公平、合理及正義；且通說認為不論行政、立法、司法，均須受此原則拘束。 正當法律程序可分為「程序上之正當程序（procedural due process）」與「實質上之正當程序（substantive due process）」。前者為政府限制人民「生命、自由或財產」時，應遵循何種程序才為正當；後者為法院審查法律之內容，確保其為「公平正當」。美國憲法上所謂之「正當法律程序」(Due process of law)，乃在確保國家行為（含立法、行政與司法之行為）公平合理，非屬恣意；其內涵包括「程序上正當程序」與「實質上正當程序」，前者在確保國家權力行使之程序公平，後者乃在確保國家權力之實質公平。 前大法官許玉秀於釋字第615號部分協同意見書中強調正當法律程序原則是為現代法治國基本原則，旨在使人民行使權利、負擔義務均受法定程序保障。立法者如賦予人民參與法定程序之權利，其權利變更之要件，應符合法律明確性原則、憲法第23條法律保留原則與比例原則，方與法治國之正當法律程序原則不相牴觸。 原則上我國「實質上的正當程序」傾向由憲法第23條所發揮，而「程序上的正當程序」則傾向由基本權之客觀法規範所發揮，在行政程序方面，諸如工作權及服公職權之「公正、專業、多元的裁決機關」、「處分前應給予受處分人陳述及申辯之機會」、「處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關」、「處分前應聽取當事人或其他利害關係人陳述之意見或徵詢相關機關、團體之意見」、「設立相關制度為妥善之保障」。 集會自由之「依正當法律程序陳述己見」，以及財產權之「於計畫確定前應聽取當事人及利害關係人之意見」、「預先告知所擬採取將對其不利的行動，及所根據的法律與事實上理由」、「當事人有對此陳述意見以求辨明的機會」、「提供訴訟救濟途徑」等，均屬之。 如果就「程序上正當程序」解決公共建設的土地徵收爭議，行政機關應謹慎落實「處分前應聽取當事人或其他利害關係人陳述之意見或徵詢相關機關、團體之意見」或者「設立相關制度為妥善之保障」以防止「程序惡法」產生。依行政程序法第114條有明文：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。」 以桃園航空城徵收案為例，政大地政系教授徐世榮曾表示，航空城徵收案的公益性，本應由公眾決定，而非少數專家及技術官僚認定，所以需要聽證制度來補足官僚體系的不足。航空城計畫在興辦事業計畫階段，身為規畫者的交通部就應該要依照行政程序法相關法條辦理聽證。 行政程序法第164條「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果」來辦理聽證，且聽證的參與人不應該限縮為僅有「涉及第一期特定農業區徵收部分之農業用地土地所有權人」，依行政程序法第55條規定之「行政機關舉行聽證前，應以書面記載下列事項，並通知當事人及其他已知之利害關係人」，利害關係人應包括土地所有權人土地、使用者及具有土地管理權之人。 進一步言，如為預防相關「程序惡法」之產生，上述「設立相關制度為妥善之保障」來看，中央與地方政府對土地徵收問題應作更細膩分析，訂立最小程度損害人民收益的徵收規則。 政府徵收私人土地，近年來像桃園航空城、台南鐵路地下化等，一定相當大的程度損及人民對私有土地的收益，相關權責機關例如交通部及地方政府等相關單位應做好政策溝通，落實程序正義，非達成最大共識不可。政府對於每個利害相關人的土地徵收要選擇損害人民最小程度的徵收手段，依據相關法令或配套措施讓當事人被徵收土地後，以另地公告土地市價以上價格補償給地主，或另地優惠購屋等其它較輕微損害當事人收益的方式，例如當地新市鎮購屋，或是其它對當事人有益的方式達到政府人民雙贏的局面。 簡單來說，政府讓當事人被徵收土地後，相關政府的決策者應該依「正當法律程序」原則預防「程序惡法」，最重要的精神在於公平、公正與公開的過程以及妥適有效的雙向溝通。筆者認為，政府的土地徵收程序要有「正當性」原則，例如土地的開發要有相當明顯的公共利益，其次，要保護當事人的「居住正義」原則，而非單純以無情的開發與強迫搬遷為考量，政府應完善居民政策參與，俾使相關問題在處理上能較有合情合理的措施。