【Yahoo論壇／王信】廢監院應同時考慮國會兩院制

作者為律師

近日廢除監察院議題正式搬上檯面，陳菊院長期許自己是最後一任監察院長。我國要從五權憲法朝向美國的三權分立，廢掉監察院，相信多數人心裡都贊成。但將監察、糾舉彈劾百官之權交給立法委員的同時，我們應考慮歐美的國會兩院制，將立法院拆分為參、眾兩院，以便交叉制衡。

監察院職司彈劾、糾舉、糾正、審計。彈劾可將文武百官移送公務員懲戒（刑事送院檢）；糾舉是舉報公務員違法失職給該員的上級處理；糾正則針對行政院的違法失職。2019年監察院共通過18件彈劾、173次糾正，並建議檢討修正60項法規。29位監委粗略地平均，一位委員一年業績（18+173+60）/ 29 = 8.6 件案子（最高法院民事法官2018年平均年結188案，最高法院法官也是可以和監委比資歷的極資深法官）。

監察權是對官員的監察、行政問責權，如果廢除監察院，監察權不應該併給檢察官。因為監察權同時也監察司法行政（可監察司法人員有沒有翹班，不可監察法律見解），不能自己監察自己，且司法不介入政治責任判斷，所以監察權只能歸屬給國會。

美國國會議員同時擁有立法權與監察權，但他們的立法權只有一半，採用參、眾兩院相互制衡。當今文明國家，美、英、日、法、德、加、義、澳，全部都是國會兩院制（註一）。參議院通過的案子拿來眾議院表決，眾議院的拿去參議院表決，所有法律均需兩院通過才算通過。立法監察雖在一身，但只有半個立法權，交互檢查對方有沒有搞鬼。

民主政治看重權力制衡，立法監察在一身的一院制立委將成權力大怪獸。以本次SOGO立委收賄案來看，如果立法監察在一身，對不聽話的官員直接糾彈讓你打報告退休，其威嚇力比用預算威脅又大了許多。跨黨派均有立委涉案，要單一國會自我糾彈顯有困難。等於可以立法，可以監察文武百官，可以彈劾法官、檢察官、調查局，球員兼裁判天下無敵。

解決之道是把立法院拆成參議院、眾議院，彼此審核、彼此彈劾。分拆的方式、參眾兩院權力分配還需要詳細討論集思廣議。也許可以政黨不分區當參院；區域立委是眾院？還是應該像美國區分縣市代表和人口比例代表？（註二）

國會兩院制的缺點是立法效率較一院制緩慢。效率與權力制衡本來就是天然對抗關係，端視我國國民更重視權力制衡還是立法效率？專制效率最高，要拆屋要建設要槍決還是犬決？都憑領導一句話。七大工業國（G7）全數捨棄效率，選擇了權力制衡的國會兩院制。

單一立法監察一體的國會無人可制，恐會出現真正的竊國大盜。廢除監院要有配套，我們應同時考慮國會兩院制。

● 註一：國會兩院制將國會分為參議院、眾議院或上議院、下議院。

日本的參議院本是貴族院，由天皇家族、朝廷公卿、幕末大名等華族（例如德川家康、島津義弘的子孫）、帝國學士院（相當於中研院士）、高額納稅人等組成，並非民選。二戰後麥克阿瑟統治日本，本要廢除貴族院僅保留眾議院一院制，遭到強烈抗議，最後將貴族院改為人民選出的參議院。

我國以往的監察委員、國大代表是萬年不改選的中國法統民意代表。1992年監委改由總統提名，不再是民意代表；2000年國民大會改為非常設任務型國大，2005年廢除。我國國民大會專職修憲，我國的國大與立法院，並非美國式複核法案的國會兩院制。

● 註二：美國的參院是各州兩位代表，眾院是人口比例代表。參議員50*2僅有100位，任期六年，每隔兩年改選約三分之一。眾議員435位，任期兩年。

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