【Yahoo論壇／宋文笛】「亞洲沙皇」康貝爾的官銜透露玄機：台灣在印太布局中的分量只增不減

作者為澳洲國立大學亞太學院講師

拜登新政即將啟動，近日各國關注的莫過於即將走馬上任的白宮「亞洲沙皇」康貝爾（Kurt Campbell）對於中美競逐的方略。康貝爾的正式名稱將是「總統副助理」兼「白宮國安會印太事務總協調」（Deputy Assistant to the President and Coordinator for the Indo-Pacific，見拜登移轉團隊官網和康貝爾政治公關公司 TAG 的官方聲明）。兩者之中，前者代表「職等」，後者則是「職務」。這些位置首先透露康貝爾的政治分量。對台灣而言，此兩位置之搭配，看得出拜登政府對中美關係定位將是競爭多過融合，而台灣於其中的發揮空間，亦將日漸增多。

級別決定發言權和業務獨立性

傳統上，白宮總統幕僚的「職等」官分三級，從高到低依序是：「總統助理」、「總統副助理」和「總統特別助理」（Assistant, Deputy Assistant, and Special Assistant）；分別對應三級「職務」，依序是「國家安全顧問」、「副國家安全顧問」和「亞太事務資深主任」（National Security Advisor, Deputy National Security Advisor, and Senior Director for Asian Affairs）。

歷年來主管東亞的亞太資深主任都只是第三級（入門級）的特別助理職等，例如台灣讀者們熟悉的麥艾文（Evan Medeiros）、葛林（Michael Green）、李侃如（Kenneth Lieberthal）等皆是如此。亞太事務主管的職等不高，一方面透露了亞太政策在總統眼中的重視程度有限，二方面也讓國安會亞太事務主管在和國務院、國防部等舉辦跨部門政策協調會議（Policy Coordination Committees）時，發言權多少受限。

直到一年半前情況才有所改變。於 2019年底，主管亞太事務的原亞太事務資深主任博明（Matt Pottinger）被升級為副國家安全顧問，並且晉升副助理級（第二級），可見在中美貿易戰大背景之下，中國議題乃至於印太事務的政治份量日漸提升。

然而博明身為副助理和副國家安全顧問，在職等上低於國家安全顧問，在職務上也直屬於彼，或多或少依然受其制約。

康貝爾新職打破了國安會傳統組織邏輯

此處需要關注白宮國安會的組織邏輯：國安會傳統上功能性議題高於區域性議題。第二級的副助理級別皆明定處理功能議題，例如國土安全、戰略溝通、國際經濟、跨國議題等。只有到第三級的特別助理級別，才會專責處理區域性議題，例如亞太事務、南亞事務、西半球事務等。

在組織邏輯上，博明並無打破傳統。博明的主業仍然是「副國家安全顧問」，雖然他的專長恰好是中國和印太議題，他負責的業務卻不限於此，並非「專責」的印太區域主管。

此番康貝爾則不同，雖然他和博明同樣是第二級總統副助理別（Deputy Assistant to the President），康貝爾的本業卻不是副國家安全顧問，而是專職的印太區域的印太事務總協調。這代表印太事務在業務會報關係（reporting relationship）上，已經在一定程度上獨立於國家安全顧問。

從國土安全到印太安全

在印太事務之外，曾經得到此待遇的有一前例：國土安全事務。西方國際關係學界人盡皆知，在撰寫國際史的斷代時，2001年的911恐怖攻擊事件是意義重大的分水嶺：在此之前被稱為「冷戰後新世界秩序時代」（New World Order），之後被稱為「全球反恐戰爭時代」（Global War on Terror）。911的劃時代意義，在美國政府組織上的具體呈現，就是在恐怖攻擊過後一周，白宮立即在既有的國家安全會議（National Security Council）之外，新設立了「國土安全會議」（Homeland Security Council），並任命和國家安全顧問同級的國土安全顧問（兩者同為第一級的總統助理級），以示國土安全不從屬於國家安全。

多年之後，在歐巴馬年代，恐怖攻擊威脅稍歇，國土安全會議方被併入國安會，國土安全顧問的「職等」也被降格為副助理級，但是業務從屬關係上幾經變遷，在川普年代，國土安全顧問依然是相對獨立的存在，他們沒有被冠上「副助理級之副國家安全顧問，負責國土安全」（Deputy Assistant to the President, Deputy National Security Advisor for Homeland Security）而是相對獨立的「副助理級之國土安全顧問」（Deputy Assistant to the President and Homeland Security），實質上對總統負責，遠多過對國家安全顧問負責。

如今，康貝爾的印太事務總協調的性質和國土安全顧問似乎接近。康貝爾和川普時代的國土安全顧問一樣，任「副助理級之印太安全總協調」，而不像博明，沒有掛上「副國家安全顧問」，也就在組織關係上不被國安會體系限制住。

康貝爾在拜登政府年代，縱然在印太事務的大議題上，想來於禮貌上需要照會國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan），但是工作上很大可能將會實質獨立，如此亦符合康貝爾輩分遠高於「神童」（Whiz Kid）蘇利文的人情慣例（康貝爾年齡大蘇 19歲）。

中美全方面競爭對於巧實力之要求門檻日增

康貝爾的冗長官銜，乍看之下雲裡霧裡，其實已經透露玄機：它代表著印太安全，也就是中美關係，已經成為美國外交戰略之第一顯學，所以才能得到此待遇。亦可見拜登時代對中美關係的定位依然是「挑戰多過機遇」，「競逐多過融合」。

對於講究多邊主義的拜登而言，對華競逐將會鬥智不鬥勇，對於手法精緻「巧實力」的需求，甚至將比川普年代猶有過之。在此中美競逐的大背景下，和中共交往最密，對中國文化語言和歷史浸淫最深的台灣，在美國的盟友和夥伴之中，對美國提升巧實力的貢獻空間亦無人能出其右。以此觀來，對於拜登年代對華鬥爭手法之走向鬥智不鬥勇，關注短線者將其視為台灣的利空；但是關注長線者，或能看出台灣的不可或缺性在拜登年代反而只增不減。

＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

【Yahoo論壇】係網友、專家的意見交流平台，文章僅反映作者意見，不代表Yahoo奇摩立場 >>> 投稿去