【Yahoo論壇/宋文笛】「亞洲沙皇」康貝爾的官銜透露玄機:台灣在印太布局中的分量只增不減

宋文笛
·澳洲國立大學講師
·6 分鐘 (閱讀時間)
Kurt Campbell  US Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Kurt Campbell gestures during a press briefing of the 3rd Philippines-United States Bilateral Strategic Dialogue in Manila on December 12, 2012. Philippine and US officials on Wednesday said they agreed to improve bilateral cooperation regarding "maritime security and freedom of navigation" amid China's heightened claims to the South China Sea. Defence and foreign department officials of the two countries also further threshed out plans to boost the rotation of US military forces through the Philippines as part of increased defence cooperation. Philippine Defence Undersecretary Pio Lorenzo Batino said the South China Sea issue was discussed "in the context of the increased rotational presence," of US forces in this country. "We have highlighted the need to uphold maritime security and the freedom of navigation," he said.  AFP PHOTO / JAY DIRECTO        (Photo credit should read JAY DIRECTO/AFP via Getty Images)
圖片來源:Getty Images

作者為澳洲國立大學亞太學院講師

拜登新政即將啟動,近日各國關注的莫過於即將走馬上任的白宮「亞洲沙皇」康貝爾(Kurt Campbell)對於中美競逐的方略。康貝爾的正式名稱將是「總統副助理」兼「白宮國安會印太事務總協調」(Deputy Assistant to the President and Coordinator for the Indo-Pacific,見拜登移轉團隊官網康貝爾政治公關公司 TAG 的官方聲明)。兩者之中,前者代表「職等」,後者則是「職務」。這些位置首先透露康貝爾的政治分量。對台灣而言,此兩位置之搭配,看得出拜登政府對中美關係定位將是競爭多過融合,而台灣於其中的發揮空間,亦將日漸增多。

級別決定發言權和業務獨立性

傳統上,白宮總統幕僚的「職等」官分三級,從高到低依序是:「總統助理」、「總統副助理」和「總統特別助理」(Assistant, Deputy Assistant, and Special Assistant);分別對應三級「職務」,依序是「國家安全顧問」、「副國家安全顧問」和「亞太事務資深主任」(National Security Advisor, Deputy National Security Advisor, and Senior Director for Asian Affairs)。

歷年來主管東亞的亞太資深主任都只是第三級(入門級)的特別助理職等,例如台灣讀者們熟悉的麥艾文(Evan Medeiros)、葛林(Michael Green)、李侃如(Kenneth Lieberthal)等皆是如此。亞太事務主管的職等不高,一方面透露了亞太政策在總統眼中的重視程度有限,二方面也讓國安會亞太事務主管在和國務院、國防部等舉辦跨部門政策協調會議(Policy Coordination Committees)時,發言權多少受限。

直到一年半前情況才有所改變。於 2019年底,主管亞太事務的原亞太事務資深主任博明(Matt Pottinger)被升級為副國家安全顧問,並且晉升副助理級(第二級),可見在中美貿易戰大背景之下,中國議題乃至於印太事務的政治份量日漸提升。

然而博明身為副助理和副國家安全顧問,在職等上低於國家安全顧問,在職務上也直屬於彼,或多或少依然受其制約。

康貝爾新職打破了國安會傳統組織邏輯

此處需要關注白宮國安會的組織邏輯:國安會傳統上功能性議題高於區域性議題。第二級的副助理級別皆明定處理功能議題,例如國土安全、戰略溝通、國際經濟、跨國議題等。只有到第三級的特別助理級別,才會專責處理區域性議題,例如亞太事務、南亞事務、西半球事務等。

在組織邏輯上,博明並無打破傳統。博明的主業仍然是「副國家安全顧問」,雖然他的專長恰好是中國和印太議題,他負責的業務卻不限於此,並非「專責」的印太區域主管。

此番康貝爾則不同,雖然他和博明同樣是第二級總統副助理別(Deputy Assistant to the President),康貝爾的本業卻不是副國家安全顧問,而是專職的印太區域的印太事務總協調。這代表印太事務在業務會報關係(reporting relationship)上,已經在一定程度上獨立於國家安全顧問。

從國土安全到印太安全

在印太事務之外,曾經得到此待遇的有一前例:國土安全事務。西方國際關係學界人盡皆知,在撰寫國際史的斷代時,2001年的911恐怖攻擊事件是意義重大的分水嶺:在此之前被稱為「冷戰後新世界秩序時代」(New World Order),之後被稱為「全球反恐戰爭時代」(Global War on Terror)。911的劃時代意義,在美國政府組織上的具體呈現,就是在恐怖攻擊過後一周,白宮立即在既有的國家安全會議(National Security Council)之外,新設立了「國土安全會議」(Homeland Security Council),並任命和國家安全顧問同級的國土安全顧問(兩者同為第一級的總統助理級),以示國土安全不從屬於國家安全。

多年之後,在歐巴馬年代,恐怖攻擊威脅稍歇,國土安全會議方被併入國安會,國土安全顧問的「職等」也被降格為副助理級,但是業務從屬關係上幾經變遷,在川普年代,國土安全顧問依然是相對獨立的存在,他們沒有被冠上「副助理級之副國家安全顧問,負責國土安全」(Deputy Assistant to the President, Deputy National Security Advisor for Homeland Security)而是相對獨立的「副助理級之國土安全顧問」(Deputy Assistant to the President and Homeland Security),實質上對總統負責,遠多過對國家安全顧問負責。

如今,康貝爾的印太事務總協調的性質和國土安全顧問似乎接近。康貝爾和川普時代的國土安全顧問一樣,任「副助理級之印太安全總協調」,而不像博明,沒有掛上「副國家安全顧問」,也就在組織關係上不被國安會體系限制住。

康貝爾在拜登政府年代,縱然在印太事務的大議題上,想來於禮貌上需要照會國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan),但是工作上很大可能將會實質獨立,如此亦符合康貝爾輩分遠高於「神童」(Whiz Kid)蘇利文的人情慣例(康貝爾年齡大蘇 19歲)。

中美全方面競爭對於巧實力之要求門檻日增

康貝爾的冗長官銜,乍看之下雲裡霧裡,其實已經透露玄機:它代表著印太安全,也就是中美關係,已經成為美國外交戰略之第一顯學,所以才能得到此待遇。亦可見拜登時代對中美關係的定位依然是「挑戰多過機遇」,「競逐多過融合」。

對於講究多邊主義的拜登而言,對華競逐將會鬥智不鬥勇,對於手法精緻「巧實力」的需求,甚至將比川普年代猶有過之。在此中美競逐的大背景下,和中共交往最密,對中國文化語言和歷史浸淫最深的台灣,在美國的盟友和夥伴之中,對美國提升巧實力的貢獻空間亦無人能出其右。以此觀來,對於拜登年代對華鬥爭手法之走向鬥智不鬥勇,關注短線者將其視為台灣的利空;但是關注長線者,或能看出台灣的不可或缺性在拜登年代反而只增不減。

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