【Yahoo論壇/王皓平】真的要廢除鄉鎮市自治嗎?

王皓平國家政策研究基金會副研究員
王 皓平
圖片來源:中央社
圖片來源:中央社

作者為國家政策研究基金會副研究員

日前民進黨立法委員鄭運鵬提案修改《地方制度法》,擬廢除我國運行70年來的鄉鎮市自治。其主張廢除之理由,不外乎鄉鎮市層級的基層自治為我國地方「黑金」的溫床;另外,我國目前鄉鎮市的「自治規模太小」,沒有地方自治的能耐,故擬將其廢除,以利各縣進行全縣的區域(都市)規劃與統合。

此等理由,乍看之下,似能成理;但仔細深究,實在莫名其妙。首先就所謂的黑金政治來說,黑金政治的問題,其本質是我國廉能政治之不彰,根本不是地方治理的問題,根本是拿B症狀的藥去診治A病症的病情,這樣用「眼不見為淨」的手段,直接砍掉鄉鎮市自治,實為掩耳盜鈴之計,並非面對黑金政治的治本之道。而且,我國黑金政治現象,也不僅存於鄉鎮市,在縣市層級、在立法院,甚至在行政院、在總統府也有資源分贓、金權政治的情勢。那這樣我們要不要砍掉縣市自治、砍掉立法院、砍掉行政院,並且解編總統府?

第二,所謂自治規模太小、不具自治條件,然後說要去廢除鄉鎮市自治之云云,這點更是不解。這個問題的病灶不就是過去社會各界長期以來批評我國政府體制過度「中央集權又集錢」的問題嗎?面對這些問題的因應作法,不是應該強化基層自治、健全地方政府職能與政府財源下放的問題。結果,在這樣的提案之下,變成因為你先天不良,你事情辦不好,所以我要把你砍了。

回到現況的台灣,我們不需要基層的在地自治嗎?就屏東縣來說,全縣轄區2700多平方公里之廣,光是海岸線就長達136公里之多,最北端的三地門鄉到恆春鎮也有將近100公里,不同生活圈,族群生態也迥異,主要產業也不一,端由位於屏東市的屏東縣政府集權統領,縣府何德何能?如何完善廣域的縣政治理?我們就從過去10年來看,縣市合併及改制為直轄市的工程後,計有121個鄉鎮市改制為直轄市之區,目前已有6個原住民區已改為自治區的型態。此外,目前亦有客家人比例較多之區,也運釀要推動修法,走向「客家區自治」。很明顯地,同一套衣服,沒有辦法讓多元且複雜的地方生態來穿。

台灣的地方自治有其歷史發展過程,就像有人說的,不要「去脈絡化」,前面的因導致後面的果,凡走過必留下痕跡,我們現在的制度,受到以前的決定所影響。而基層政府更與人民的生活息息相關,過去七十年來,基層選舉所帶來的民主更新,基層政府的政黨輪替,基層自治體對於政治人才的培養乃至於甄補,都是功不可沒。

此外,民國56年以前,台澎金馬地區並沒有直轄市,該年之後,將原小台北市擴大成為今日272平方公里之轄區,並改制為直轄市。而台北市的前身為省轄市,最早曾有區長選舉,後來改為官派文官區長。而在當前的台中市、台南市與高雄市,都係屬於轄區小的都市體制,乃至於後來改制為省轄市的新竹市與嘉義市亦是如此。轄區小,其下轄的次級政府體制設計,當然不會是基層自治法人體制,而係市政府的手足,是市府於各區的派出機關,襄助市政府市政之推動;而這樣的體制,有助於各個「都市」的都市計畫推動。

然而,北高二直轄市之後新設的直轄市,如新北市、台中市、高雄市,轄區全在兩千平方公里以上,不少地方為鄉村結構;而且海邊有漁民、農地有農民、山區有原住民,環境生態迥異於直轄市市政府所在地,如何有效治理,無不疑問。而就縣份地區,花蓮縣與南投縣的轄區都在4千平方公里以上,花蓮可分北中南,各自有各自的生活圈,此外又有縱谷區與海岸線之分,分別有台九線與台十一線貫穿其中,若沒有在地自治、在地授權,很多縣政的推動恐怕緩不濟急,難以就近處理。而在南投,三千公尺以上的高山林立並橫亙全縣,生活圈各自獨立,同時又有多元族群定居,若無在地自治,如何兼顧差異?還是要用一套標準「抹去」你與我之間的不同?

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