【Yahoo論壇/邵宗海】布林肯參院證言,會是美國對台政策的縮影?

·中國文化大學前任社科院院長
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歐巴馬提名布林肯任副國務卿
圖片來源:法新社

作者為澳門理工學院名譽教授

美國國務卿被提名人布林肯2021年1月19日出席美國參議院外交委員會的任命聽證會,在會中他提供了一份「書面證詞」,主要是談「美國外交政策挑戰」,所以「書面證詞」中並未提及台灣。但之所以在會中有表達對台灣的看法,主要是因應參院外交委員會中對台友好的兩黨參議員的詢問所致。

布林肯(Antony Blinken)在證言中對台政策的說詞,大致上可分成三個部份來顯示:首先是強調美國對台灣的承諾堅定且長期跨越黨派,這些承諾可從一些文件中得到證實,例如台灣關係法及美中公報。布林肯特別說明:來確保台灣有能力自我防衛抵抗外來侵略,就是美國承諾的一部分,而他說「拜登政府絕對會持續這些承諾,確保台灣有能力(自我防衛)」。對中國大陸可能武力犯台,布林肯只說:中共製造世界動盪,將是一項「嚴重錯誤」。

其次,布林肯也指出,他希望看到台灣在世界各地能扮演更大角色,這包括在國際組織中。但是他也強調了「在加入會員不須有國家地位的國際組織裡,台灣應該要成為會員,至於需要國家地位的組織裡,則希望有其他方式能讓台灣參與。

第三,有關現任國務卿龐培歐在今年1月9日透過聲明,宣布取消美國長年為美台交往所自設的限制,布林肯只說,他將會對此進行檢視。但布林肯卻並未表示他個人對龐培歐這項「取消」決定是持贊成或反對做立場。

綜觀布林肯就上述場所陳述的證詞,我們可以發現他在參院,是有提出不少對台政策的期待,而且有不少觀點看起來是對台有利,而且也頗接近川普之前對台支持的理念。但是,嚴格來說,他對台支持說法,多數只是原則性的宣示,並沒有太多對台灣力挺的重點說出。

譬如說,他是有說「美國對台灣的承諾」,但那只是很空泛的認為:確保台灣有能力自我防衛。台灣在這幾年面臨來自對岸嚴峻的挑釁,美國對台武器的銷售,又作了有多少品質的提升?再加上對中國大陸可能武力犯台,布林肯只說:中共製造世界動盪,將是一項「嚴重錯誤」,但又「隻口不言」美國是否願意武力馳援,這才是美國的「空言」所在。

又譬如說,雖然布林肯建議:台灣應當有更多國際參與空間,因為台灣的民主典範、強健經濟、科技優勢和對抗新冠疫情的表現,應當有許多方式參與國際社會。但是,當他忽略了一個重點:就是在國際組織的參與面,兩岸之間過去因沒有對「一中原則」或「九二共識」的認知,才導致了台灣被排斥在國際社會的外面,譬如WHA自2017年之後就沒被邀請出席過,而美國不是不知道這其中原委所在。如果仍在空言倡說「台灣應當有更多國際參與空間」,而不協助社兩岸之間來尋求一個雙方可以接受的共識,那實際上真的會讓台灣很多人感到:美國每四年的力挺,只是空言一場。

因此,美國國務卿提名人布林肯在參院所提出的證詞,只是希望不要在參議員面前橫生枝節,也是在追求最後能順利通過任命,所以在聽證會時,只會聽到提名人在講些原則性的看法,而從不會提出些有具體的細節。而且任命之後,參院對這些「原則說法」,在事後也很難挑出有什麼特別毛病,這是在台灣,當很多關心美國在兩岸關係裡到底會扮演什麼角色的民眾,需要有特別注意的地方。

而且,布林肯在參院之證詞是否與他在參院通過任命之後會完全一致?那也要看兩個變數:一是拜登對台政策的最終看法會是什麼?另一則是美國傳統上國會對政務官員的拘束力到底有多強?

就美國傳統的對外政策而言,誰才是最後的「決定者」,才是決定「誰是老大」做重要關鍵。一般來說,大概很多人都會指向是美國總統。至於對國務卿角色的論定,應該說是比較接近「總統外交政策的主要執行者」。龐培歐在川普後期在台灣措施裡,好像是扮演了積極的角色,但是並不是他自己想「擴權」,更多是他的個性凸顯出他的「專橫」。

更重要的是,美台交往所設的限制,是在民主黨籍的前總統歐巴馬的任內所設下的限制:像是台灣駐美代表處人員不得進入國務院、台方不得在雙橡園升起國旗,以及美國政府機構內不得展示中華民國國旗等。可以想像曾經是歐巴馬副手的拜登,在他就任後應該不太可能會全部翻盤。所以布林肯才說,他將會對此「取消」只進行檢視,而沒有說贊成或反對,這應是給自己留了個退步的「空間」而已。

至於美國國會對政務官員的拘束力會有多強?只要看參院歷年來幾乎沒有拉下過「因沒遵守在參院證詞的官員」,便可知悉一二。反而在2020年12月27日生效的「台灣保證法」有明文規定:在法案生效180天內,美國國務卿應檢視對台交往準則並發布更新版本,並指「國會意見」(sense of Congress)認為,美國對台準則制定目的應是深化、擴大美台關係,並以雙邊關係的價值與重要性作為依據。這可能才是一項有拘束力的法據,但基本上它也不會很強制。

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