本報特稿/美國「亞太再平衡戰略」邁向新階段

(一)前言 美國新任國防部長卡特（Ashton Carter）接續美軍參聯會主席鄧普西（Martin E. Dempsey），於3月25日至27日訪問日本與韓國後，在4月8日至10日首赴日、韓訪問，並在回程途中停留夏威夷美軍太平洋總部視察。卡特啟程亞洲行之前，曾經於4月6日在美國參議院軍事委員會主席馬侃（共和黨籍）家鄉，亞歷桑納州立大學發表政策演說，強調美國的亞太再平衡戰略將邁入新階段，並刻意凸顯亞太地區今後發展對美國重要性。卡特指出，2050年時亞太地區總人口數將佔全球一半以上；2030年間全球超過一半以上中產階級消費者將集中在亞太地區；同時，亞太地區已經集合世界最大的幾個軍事國家，而且國防支出金額持續增加；此外，亞太地區現狀將會改變，美國為維護本國利益也必須改變對亞太戰略規劃。 卡特表示美國亞太再平衡戰略已邁向新階段，其特點首先是鞏固美國自由、民主、人權與市場經濟核心價值；其次是強化美國經濟實力並加速發展「跨太平洋夥伴協議」(ＴＰＰ) ；第三是確保美國軍事能量與科技領先優勢；最後則是增進美國與亞太盟國友邦的安全合作關係，並積極擴展新的合作夥伴。至於具體的做法則包括，（１）繼續投資新科技能量，以保持軍事科技領先地位，並符合亞太地區新安全環境需要；（２）強化應對亞太新安全情勢的軍事部署；（３）提高亞太盟國友邦在軍事安全合作質量，運用美日澳與美日韓等兩組「三聯防」架構，主導亞太地區安全體系；（４）積極推動「跨太平洋夥伴協議」(TPP)，讓美國繼續主導亞太地區經濟貿易發展，並強調TPP等同於美國在亞太部署新的航空母艦戰鬥群。至於面對「中國崛起」挑戰，卡特強調美國與中共不是盟邦，也不必當敵人；兩國競合並非零和遊戲，仍存在雙贏機會；同時，美「中」建立穩固又具建設性關係，對全球安全繁榮至關重要。目前雙方既競爭又合作，並致力相互瞭解，以降低誤判風險；此外，美「中」領導人於2014年11月簽署兩項重大互信機制備忘錄，今年9月間，雙方還將要簽署協定，防範空中衝突風險。 (二)美國國防部長卡特訪問日韓 4月8日，卡特抵達日本分別會晤首相安倍晉三、外務大臣岸田文雄與內閣官房長官菅義偉，並與防衛大臣中谷元進行會議，討論新修訂《美日防衛合作指針》內容，準備在4月26日以前完成，以配合安倍訪美與歐巴馬會談行程，也為安倍在美國國會演講內容建立共識。根據卡特與中谷元會談後記者會內容，美日兩國即將完成修訂的《美日防衛合作指針》，將改變雙邊同盟形態，並納入太空、網路，以及反恐領域合作，應對來自亞太與全球挑戰。卡特希望日本提升軍力與飛彈防禦系統，防衛合作指針修訂將擴大日本自衛隊活動範圍，在美軍面臨第三國威脅時發揮行動能力。不過，根據美國「皮優研究中心」(Pew Research Center)於4月7日發表調查數據顯示，47%美國受訪者支持日本擴大軍事角色，但有43%美國受訪者反對；另有68%日本受訪者同意限制日本軍事角色，只有23%日本受訪者支持日本擴大軍事角色。基本上，《美日防衛合作指針》自1997年以來首度進行修訂，此次修訂主要內容將擴大美日軍事同盟互動範圍，結合安倍推動修改和平憲法，以及解禁集體自衛權的政策。至於引發沖繩反彈的駐日美軍普天間機場遷至名護市問題，美日雙方也確認此乃機場搬遷唯一解決方案。對於中共在亞太地區擴張行為，尤其是在南海填海造陸一事，美日兩國防長共同表示，「強烈反對中共將南海軍事化」。不過，日本海軍並沒有計劃參加南海地區的巡邏行動。另就有關東海釣島爭議，卡特重申美國不會對主權議題選邊，但將會依據美日軍事同盟內容行動。 4月9日，卡特轉往韓國訪問並會晤韓國總統朴瑾惠，同時也與南韓國防部長韓民求會談，就有關美國對韓國安保義務進行討論。美國希望韓國部署「戰區高空域飛彈防禦系統」(THAAD)，但是韓國因顧及中共反對而猶豫不決。不過，就在卡持訪問韓國前夕，美國防部委託研究報告指出，北韓已擁有約1000枚導彈，足以攻擊東北亞國家多數目標，一旦藉助外國科技升級，更可直接威脅美國。美軍北美防空司令部指揮官哥特尼上將(William Gortney) 表示，北韓已擁有縮小彈頭裝載到洲際飛彈上的能力。但是，南韓國防部發言人金?奭於4月9日強調，無情報顯示北韓已具有導彈裝載核彈頭能力。在此之前，美軍參聯會主席鄧普西於3月27日與南韓國防部長會談，就直接向南韓表示飛彈防禦是嚇阻北韓關鍵能量，希望美韓兩軍能在此領域加強合作，並發展互通運作的聯合作戰機制。卡特在首爾南部烏山空軍基地指出，美國正在研擬部署新型武器於亞太重要戰略據點，以行動呼應亞太再平衡戰略。但是，韓國只願意購買美製PAC-3愛國者飛彈，並且堅持要發展自主的高空域飛彈防禦系統，以巧妙避開來自中共反對壓力。 (三)亞太再平衡戰略限制因素 亞太地區新興強權崛起、民族主義情緒升溫、大國軍力擴張、經濟互賴關係加深、軍事同盟與戰略夥伴活動頻繁，以及美國積極推動「亞太再平衡戰略」等因素，導致亞太地區安全環境複雜化，也讓多數亞太國家採取「經濟親『中』、安全靠美」兩手策略，同時並積極強化軍事能量，以防範國家利益受到中共軍力擴張威脅。 美國國防部長卡特指出，俄羅斯與中共正在努力縮小與美國軍事技術差距；儘管美國國防預算比較緊張，但美國已開始重新調整與軍工產業合作方式，目標是大力促進創新，保持美國軍力優勢；此外，美國目前擁有軍事技術雖具「決定性優勢」，可以戰勝任何潛在敵人，但是未來的優勢並非坐等而來。現階段，美國將積極研發部署應對新挑戰的戰略與軍力，包括長程隱形轟炸機、長程反艦巡弋飛彈、快速飛機跑通修復能量、電磁軌道砲，以及太空、網路、電子戰等先進武器，以利達成國防轉型並強化亞太再平衡戰略能量。 在中共軍事實力日益增強的背景下，美國鼓勵日本解禁集體自衛權，準備在與那國島設置X波段預警雷達，組成從朝鮮半島到大陸全境導彈動態遠距偵蒐能量，並要求南韓加入亞太飛彈防禦體系；同時，美國正在澳洲及菲律賓建設大型的海、空軍事基地，並加強與馬來西亞、越南，以及印度發展軍事合作，包括建構美印國防合作架構，共同維護海上安全，研發新戰機發動機，以及航空母艦設計等高科技合作，以增強牽制中共在南海及印度洋的海空軍力；此外，美軍在澳洲西南部的伯斯，興建大型雷達站以偵察中共太空武器，以及火箭人造衛星發射部署活動。 但是，美國在主導亞太再平衡戰略時，仍受到與日俱增的限制因素影響，包括中東戰局拖延、伊斯蘭國勢力擴大、東歐情勢惡化、美國國內民眾普遍厭戰、網路攻擊威脅劇增、美俄關係趨向冷戰化，以及國防預算必須刪減，藉以緩解鉅額國債壓力等，讓美國在亞太地區主導多邊安全合作的地位與能量鬆動。展望2015年，美國仍將積極維持在亞太地區多邊安全合作主導地位。不過，美國本身綜合國力持續壯大，才是讓亞太多邊安全合作發揮能量的關鍵。 (四)結語 美國正採取和戰兩手策略，並積極發展多邊安全合作，以應對亞太新局勢。當中共綜合國力日益增強，美國鼓勵日本解禁集體自衛權，使其軍隊活動範圍擴至全球、太空，以及網路空間，並在新版《美日防衛合作指針》建立”無縫接軌”合作機制；同時，要求南韓、菲律賓、泰國、澳洲納入亞太「三聯防」架構，並強化與越南、馬來西亞、新加坡、印度，以及印尼的軍事合作；此外，美國結合海空軍與特種部隊機動遠距精準能量，讓美軍「全球即時打擊」作戰系統，針對關鍵政軍目標有效執行斬首任務。 另一方面，美國頻密與中共展開軍事交流實質磋商，為建立軍事互信機制舖路。歐巴馬與習近平亦於2014年11月12日北京峰會，就兩國建立軍事互信機制發表重要聲明，並簽署兩軍重大演習通報機制，以及公海海空域軍事安全行為準則諒解備忘錄。隨後，美「中」將在2015年9月的「歐習會」進一步簽署空中相遇行為準則。顯示美國執行亞太和戰策略靈活細緻。 不過，中共將美國視為一個失靈政治體系，財政債台高築，政府機能混亂；同時，亞太國家對美國是否能夠重振經濟，落實安全承諾，已經動搖信心，而美國對亞太國家「親美」或「親中」猶豫，亦相當頭疼。因此，美國若要繼續保持亞太領導力，就必須建立穩健經濟、有效民主、堅定外交政策，以及能夠與中共抗衡的軍隊。只有這樣，美國亞太和戰兩手策略，以及多邊安全合作機制，才能夠真正發揮功能。 目前，多數亞太國家傾向採取平衡策略，不願意在美「中」兩強間選邊，以保持靈活彈性並趨吉避凶，同時認為對美國最大的危險不是來自崛起的中共，而是來自美國自身運轉失靈造成的損失，以及美國外交領導力衰退導致對世界風險。例如，新加坡與美國軍事合作密切，但拒絕成為正式同盟國；澳洲雖然是美日同盟國，但70%澳洲人反對軍事介入「中」日衝突；此外，美日雖積極拉攏印度，但印度始終保持對美「中」的等距外交。 美軍太平洋總部委託華府智庫「卡內基國際和平基金會」研究指出，未來25年亞太地區將維持經濟合作與軍事競爭並存現狀，但是現狀的內涵將會改變，其最重要特點是，美國的亞太再平衡戰略恐無法有效嚇阻中共擴張規劃與行動；同時也不能讓美國盟邦日本、南韓，以及澳大利亞等國，認為美國擁有足夠實力主導亞太地區發展，並成為穩定的關鍵力量；此外，美國本身亦瞭解其將無力再繼續扮演主導角色，因此積極鼓勵甚至要求亞太盟國友邦參與安全合作，以共同分擔維護區域穩定成本。不過，多數的亞太國家將會逐漸發展出細緻的平衡策略，以利在美「中」戰略競合架構下生存發展。至於美國則必須學習適應亞太地區的新現狀。 （來源/中國國民黨中央政策委員會大陸情勢雙週報第1687期） 【中央網路報】