生態檢核機制的過去、現在和未來

作者：田志仁

日前，苗栗縣卓蘭鎮公所以「前瞻計畫」經費，耗費八千萬元，建設了石虎「生態公園」，但環保生態團體卻抨擊，公園鄰近火炎山系丘陵，是石虎出沒熱點，附近苗140線道路多次石虎遭路殺地點，更是離濕地公園不遠處。公所以整建環境之名，行破壞生態之實。

前瞻計畫正在全國陸續推展中，面對陸續可能發生的生態悲劇，我們不禁想問，難道政府沒有任何規範，能夠改善這類生態困境嗎？或許，「生態檢核機制」可以為台灣指出一條明路。

「生態檢核機制」對政府機關和民眾而言是一個陌生而熟悉的名詞。陌生，是因為這是近十年才逐漸建立和發展的實務機制；熟悉，是因為政府機關和民眾，往往將生態檢核，在概念上和環境影響評估、生態調查、物種調查、環境監測，甚至是生態諮詢顧問等眾多相似的名詞混為一談。

為工程對生態的影響進行把關的「生態檢核機制」，緣起於水庫集水區的風災後整治計畫。2004-2005年間，艾利和馬莎颱風襲台，大量泥沙進入石門水庫，高濁度的原水導致淨水廠無法正常供水，造成桃園地區停止供水等之鉅額損失。因此在2006年，政府制定《石門水庫及其集水區整治特別條例》，以避免風災損失重現；2009年時，莫拉克颱風造成曾文、烏山頭及南化水庫的淤積率暴增，減少水庫庫容與壽命，後續政府也推出《曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水特別條例》，以集水區治理的手段，避免重現當年的困境。

風災後的重建和治理計畫，在各水庫集水區治理中，依水利和水土保持領域的慣行作法，會大量使用防砂壩、護岸與固床工等硬性的治理模式，以緩解集水區上游野溪因兩側坡岸縱向、橫向與垂直的沖蝕，導致坡地崩塌、大量土砂下移淤塞溪床，在強降雨時形成土石流的隱憂。同時減緩土砂順流進入水庫淤積而減少使用壽命。然而，水庫集水區同時也是台灣生態相對豐富的區域，這樣的作法於生態而言，有許多層面需要考量。

在天然災害過後，重建、整治法案往往倉促通過，又有限時執行巨額預算的壓力。此時無論是政府、學界或民間，皆難以詳細收集、討論、研究、評估人為的工程治理手段，對動植物棲地、生態和環境多樣性、生物的縱向和橫向通道和在地的傳統資源等等，這些難以量化估價的國家永續資源，造成衝擊和長期傷害的程度。更遑論採取整體、精確的防災和生態策略，緩解天災對環境和土地的衝擊和傷害。

因此，水患治理監督聯盟等民間有識之士希望在風災重建治理過程中，在以人之利益為本的工程思考之外，也能將生態系與其所提供的維生、生產或休憩等資源和服務，納入治理工程的考量中，確保「生態」這個維繫人類世界存續的重要環節不致遺落。

在眾人的奔走、呼籲和不斷溝通下，中央政府機關在社會期待下從善如流，在水庫集水區的治理中納入「生態檢核」和「民眾參與」的環節。水利署整合水土保持局、林務局、公路總局等等中央級機關，於2006年至2015年執行石門、曾文、南化、烏山頭各水庫集水區整治計畫期間，藉分組工作會議，指示生態檢核為必須執行的工作項目。這段期間，各機關也紛紛投入心力和資源，研發和試行適用於各單位公務特性的生態檢核機制。

數年之後，整體資源最多的水利署，整合水庫集水區8年的發展經驗和案例實作，在2016年公告「水庫集水區工程生態檢核執行參考手冊」（簡稱水利署生態檢核手冊），這本手冊集結了生態檢核機制的核心精神、作業流程和工具方法，是現今國內最完整的生態檢核規範。水土保持局和林務局也擷取了水利署生態檢核手冊的精神，先後分別訂定了「環境友善措施標準作業書」(2014年)、推動「國有林治理工程生態友善機制」(2018年)，做為機關內部之執行規範。

行政院公共工程委員會身為全國工程最高指導單位，也因應時勢，在2016年4月函頒「公共工程生態檢核機制」，明文規定公共工程計畫各中央目的事業主管機關，新建工程必須辦理生態檢核作業。該函也建議各機關參考水利署、水土保持局和林務局已建立的生態檢核機制或環境友善規定，依機關公務與工程特性研訂適用的執行規範。今（2019）年5月，公共工程委員會進一步的函頒修正「公共工程生態檢核注意事項」，作出更明確詳細的規範，要求受中央政府補助建造經費逾50%的新建工程，需辦理生態檢核作業、納入生態資料蒐集調查及評析原則、依個案特性規劃生態保育措施、作業原則等等。注意事項中也納入建立民眾協商溝通機制、公開各階段生態檢核資訊等，使整個機制的操作更加彈性完備。

綜合以上生態檢核的發展歷程，筆者整合了2006年至今超過10年，累積的執行經驗和成果，歸納生態檢核應有的精神和執行原則為：

一、生態檢核在實務上，依循工程計畫的生命週期，包括核定、規劃、設計、施工及維護管理等階段，隨各工程期程的執行而同步執行，非新設流程增加工程執行負擔。

二、生態檢核執行的兩大主軸是「生態專業人員參與」和「民眾協商溝通機制（民眾參與和資訊公開）」，缺一不可，可做為檢視生態檢核執行成效的最基本原則。

三、「因地制宜」原則考量個案特性、用地空間、水理特性、地形地質條件及安全需求等，依迴避、縮小、減輕及補償之優先順序，考量及實施生態保育策略。

四、生態檢核應用適當的紀錄表格，完整記錄上述過程，目前以水利署生態檢核手冊所附之「生態檢核表」最為完整，水土保持局和林務局的「自主檢查表」也具有實用之效。

五、應執行生態檢核而未執行的工程應停工檢討。執行生態檢核過程中，如果發現工程可能造成或已造成重大生態影響，得採取零方案或是停工檢討改善等之選項。

自2017年「前瞻基礎建設計畫條例」（簡稱前瞻計畫）通過實行後，水與發展（加強水庫集水區保育治理計畫）、水與環境（全國水環境改善計畫）和水與安全（縣市管河川及區域排水整體改善計畫）三大主軸的執行作業注意事項或執行方法中，皆明文規定必須執行生態檢核作業，成為法制化工作項目之一。生態檢核的概念發展十餘年至今，筆者欣見其逐漸內化在政府機關的素養思維中，成為後續相關工程法案中不可或缺的一部分。

然而，前瞻計畫所帶來高額的預算經費和多如繁星的工程項目，也對生態檢核機制帶來全所未有的衝擊和挑戰。在前瞻計畫之前，生態檢核尚屬中央機關針對區域性或是示範性質等有限工程數量下的作業，而在前瞻計畫全面推廣生態檢核之後，各縣市均需委辦生態檢核，相關計畫與經費暴增，因此無論在機關、工程營造或是生態從業人員／團體上，都出現了明顯的專業人力缺口，導致生態檢核機制在方向觀念和執行品質上產生落差，而難符社會大眾期待等諸多困境，需要未來幾年逐步改善。

未來，生態檢核機制何去何從？後續應該思考和配套的事務千頭萬緒。生態檢核從特定集水區的試辦研發，到今天全面實施於中央管或經費補助的工程，後續的發展趨勢，在行政上可能向下擴展到地方工程和民間工程，在層級上可能向上延伸至政策生態檢核。無論發展方向為何，我們都需面對生態檢核專業人力培養認證、各機關生態檢核的調整優化、評估方法和相關技術研發等等厚植基本功的問題，需要各界共同思考和參與。

作者介紹

田志仁，現職生態顧問有限公司的研究員兼技術經理，嫻熟生態檢核相關之案例實作、制度和評估方法研發與生態效益研究。自2013年起至今參與生態檢核制度發展歷程中各重要階段，包括曾文、南化、烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水計畫、協助水土保持局建立生態檢核相關制度與執行各分局相關專業委託案， 2018年起執行前瞻基礎建設計畫高雄市和屏東縣水與安全之生態檢核。

作者畢業於東吳大學微生物學系，專業涵括環境工程、溪流生態與環境微生物之親源地理與分類演化。目前業務與研究方向著重於河溪治理工程和相關流域開發等人類干擾行為，對於河溪生態系統產生的影響，並尋求改善之道。

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