《網友觀點》我需要「國民營養及健康飲食促進法」嗎？

作者：王祥

日前（3/17）國健署公告了一項法律草案，名為「國民營養及健康飲食促進法」。就筆者的感覺，從過去的國健局、到現在的國健署，一直都十分重視、也積極致力於介入國民營養，何須特別再制定這個法案？且根據現行的「衛生福利部國民健康署組織法」第二條第一項第5款，有關國民營養規劃、推動及執行原本就是國健署的職掌之一。

從草案總說明約可窺知一二。大體上就是：

1) 因為日本、韓國、美國都有類似的法律；

2) 依2014年聯合國在第二屆國際營養大會（Second International Conference on Nutrition）上通過的「營養羅馬宣言（Rome Declaration on Nutrition）」與相關行動綱領（Framework for Action）；

3) 對於國民營養的政策考量「顯然」與食品安全不同。基於這些理由，所以有單獨立法的必要性。

或許這樣的理由對長官們而言已經很充分了；然而，在筆者眼裡看來，這些理由裡只說明了立這個法是很合乎常理的（合適性），而看不到「必要性」。

並不是每個政策的推行都有訂立法律的必要；一般有訂立法律必要的，大多是因為涉及對於民眾權利的限制或要課予義務（例如：強制民眾配合、與不配合時的處罰）。因此，在單獨訂這個新法之前應該要先問，沒有這個法律的現在，在與我國國民營養相關的政策推動上，是否有須要透過「強制/處罰」的方式來加以改善的部分？

簡單來說，這個法律一旦通過後，會產生的幾個重要改變如下：

(1) 衛福部將設置「國民營養諮詢會」，負責擬訂國民飲食營養基準，每五年更新一次；

(2) 依政府（含委託）所進行的國民營養調查研究結果，認定國民因缺乏某種特定營養而有危害健康的可能時，衛福部可以強制「特定食品業者」在食品中「添加特定營養成分」，違反者可處以罰鍰；

(3) 衛福部可以強制特定餐飲場所以中文標示熱量、食物種類分量、與其他營養標示，違反者可處以罰鍰；

(4) 各種公家、準公家機關（構）的員工，未來每年要有4小時的健康飲食教育學分，違反之機關（構）可處以罰鍰，與命負責人接受健康飲食教育。

以第一項而言，在沒有立法的現在，衛福部已有公告「每日飲食指南」，推測立法後所做的，不會有什麼不同（就是多了編列給諮詢委員會的費用）。

第三項是唯一一項筆者肯定的政策，參考美國等政府的作法，對於餐飲業者的負擔尚在合理範圍內，對於民眾的選擇權亦沒有干預，而對於關注自己營養攝取的民眾，則具有鼓勵的正面效果。但這個政策是否非要透過單獨立法才能推行？或許從現行之食品安全衛生管理法（例如第25條），仍有修訂的空間。

第四項的強制繼續教育課程，筆者持的是中性立場。對於具有能力判斷與關切營養資訊的成年人而言，這樣的課程與上網瀏覽資訊並無太大的差別；而對於沒有能力判斷、但關切的人來說，當提供課程的講者、內容良莠不齊時，接受片面資訊造成的負面影響，恐比單純的無知來得嚴重；而對於根本不關切營養資訊的人而言，當然是毫無影響的。

最讓人憂心的是第二項。這類政策一般稱為「食物/或營養強化（food/nutrient fortification）」，縱使是在我國致力追隨的聯合國標準中，仍是屬於具有爭議性、須謹慎處理的政策類別。參考聯合國相關組織（WHO與 FAO）所發表的「食物添加微量營養素強化的指引（Guidelines on food fortification with micronutrients）」第xix頁，這種政策可能有「劑量過高」與對於「人權」上的疑慮，簡單說明如下：

(1) 於消費者：此政策將干預民眾對食品的「選擇權」，無法選擇成分未受調整的食品；當購買此類產品後，同樣無法選擇是否攝取特定營養素，無論本身是否缺乏這項營養素。

(2) 於食品業者：此政策可能提高生產成本，也可能因添加後影響產品的需求市場，而業者無法依需求市場的反應而改變成分。

(3) 於政策核心目的：這類政策一般是針對經濟弱勢婦女（鐵、葉酸）或孩童（維生素D）等所設計的，希望透過營養添加，改善與預防婦女貧血、新生兒先天缺損、小兒佝僂症等問題。然而，這些群體若在根本上無法接觸到這些食品（經濟、行為能力等因素），將喪失此政策之目的。

(4) 因此，對於這類政策所可能引起的上述議題，應經過謹慎的評估與詳盡的討論後才能推行。

以我國醫藥政策最常效法的美國FDA而言，並沒有這種強制的營養強化政策。FDA的說法很中肯，當一個產品標榜為「營養強化XX」，例如營養強化麵粉，那當然必須要符合一定的營養強化標準；除此之外，並未設有任何營養強化的強制規定。

如此應慎重為之、並可能影響到社會裡每個國民生活的重大政策，參看草案第七條的條文，卻僅以「依營養調查及研究結果，本於科學證據認定國民缺乏特定營養成分…」這樣一句粗略的理由，就賦予政府有權強制食品業者添加特定營養素，然後強制民眾食用這些營養？更不論，這些營養調查及研究結果都是統計推論，即便是一份嚴謹與良好的統計結果，絕對不會得出「所有國民都缺乏特定營養成分」這樣的結果；而一個概率的推論，足以拿來干預每個人攝取營養的選擇嗎？



除了以上提到的幾個重要變革，逐條讀著其他條文的立法說明，可以看到大量引用「營養羅馬宣言的行動綱領」做為立法理由的前提；然而，仔細與行動綱領內容對照後，卻有許多牛頭不對馬嘴、或是斷章取義的情形。

舉最明顯的例子，在本草案第十二條：「父母、監護人或其他實際照顧兒童及少年之人，應提供符合兒童及少年營養需求之飲食。」這條乍看之下是合情合理的，頂多覺得有點多此一舉罷了；但一參照本條立法說明「營養宣言行動建議（行動綱領）第32點」，對照原文內容即發現奇怪之處。原本綱領第32點是位於「促進、保護、與支持母乳哺育」的章節，光看到這裡就匪夷所思了，再仔細閱讀第32條內容，講的是「應營造一個鼓勵男人（尤其是父親）主動參與分擔母親照顧幼童的環境，同時使婦女人生各階段的健康與營養狀態都能受到保障與促進。」讀者若有興趣，可自行比對參考草案第三、四、七條與其立法說明中列出的對應建議，十分耐人尋味。

託此草案之福，筆者認真讀了整篇行動綱領。在這份行綱領裡有一些重要的精神，確實值得借鏡與效法。例如：由於過去有關「營養」的資訊散落在各個部門，包括醫藥、衛生、食品、農林漁牧、教育等，此綱領強調國家應針對營養進行「跨部門」的資訊整合與協調，且對國家的營養政策應該要設有「監督機制」，慎防營養政策在利益衝突的影響下，成為特定人士濫用的舞台。

整份綱領的後半針對各種營養領域議題提出行動建議，包括：社會福利（救助）、醫療體系、母乳哺育、兒童發育、兒童肥胖、育齡婦女的貧血、公共衛生（傳染病、營養補充）、飲用水、食物安全與細菌抗藥性等。在如此豐富的內容裡，以此份綱領為草案總說明的本草案，很可惜的，上述精彩的部分在本草案中支字未提，只有少量且片面的資訊，甚至是加以曲解。


政府訂定一項法律之後，就能據此行使公權力與課予民眾義務；也因此，法律不應該隨意地制定，應盡可能力求嚴謹，也就是要「立在刀口上」，才不至於浪費行政與立法機關的資源。近年來，筆者感覺管理食品與健康的主管機關，在推行政策上總是「不遺餘力」的；挾著專業之名與強硬的姿態，比起法律本身，更有力道。既已有如此魄力，何必再錦上添花？

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