說好的依法行政呢？（下）

■陳方隅 三、為什麼官員不依法行政／只會依法行政？ 為什麼政府許多作為不依法行政？為什麼會有這麼多惡法，讓官員們選擇性去執行？我認為，最主要的原因是「制衡與課責機制」的缺乏，其中包括以下幾個面向。 首先，人民的「選票」似乎並不能制衡政治人物，許多立法也無法真正反映民意。選舉過程中資訊太多，很多政策很複雜，選民不一定能在選舉時做出全面性的選擇，政黨意識型態及選舉動員很大程度影響了選舉結果。而且，政治過程（包括立法過程及行政運作）離民眾距離太遠，選民不一定能得知政治人物做了些什麼好事或壞事。 更系統性的原因，包括各項選舉規則的不公平性（註7），以及社經地位弱勢者在政治參與上的弱勢。前者主要是各種門檻的設計，例如高額保證金、當選分配席次門檻、政黨補助門檻、政治獻金抵稅門檻等，讓小黨生存不易；後者主要是政經地位弱勢者，因為資源有限、動員困難，或是因為必須付出相對較高的參與成本，而形成低度政治參與。簡單來說，影響選舉最重要的因素是錢與資源，因此形成所謂「贏者全拿」的政治：國家政策主要掌控在財團鉅富手中（註8）。 第二，背負監督政府重責大任的「媒體」，愈來愈不能替人民發聲。當「收視率」成為一切，當媒體大部分時候在照抄數字週刊和水果日報、大量重播行車紀錄器和網路影片，當業配新聞成為常態，我們很難期待這樣的媒體能持續揭發社會不公義、提供公共政策的監督。 第三，制度上的監督制衡機制缺乏實際功用。監察院應該要負起對行政機關的監督職責，但是其頻繁提出「糾正」並沒有實質效果，因為行政部門只要依例回答「會檢討改進」即可。真正對官員產生警戒效用的是「彈劾」，因為會影響到官位及退休俸，但監察院相當少用，該懲戒的人通常「重重拿起，輕輕放下」（蘋果日報，2011年1月13日）。法院對行政機關的制衡的確存在，但是官司通常曠日費時，而且通過之後行政機關也不一定會遵守。像美麗灣環評的例子，當判決出爐之後，台東縣政府表示只需要重做環評並讓它通過即可。以上種種原因都讓政治人物可以為所欲為，制定惡法、不願意改變、選擇性依法行政。 四、如何改善？ 惡法亦法，我們仍然必須遵守，因為法治原則是一個國家穩定秩序的基礎。不過，針對惡法，應該要積極去修正，而不是讓政府官員拿來當成不積極作為或是達成某些行政目的之藉口；針對違法，應該要加強監督制衡機制，督促政府真正依法行政。 現階段我們好像只能依靠社會團體，在單一事件上的串連。不過因為政府公權力與民眾力量相比，還是佔有絕對優勢，而且有太多人民權益受損的案例層出不窮，所以需要更全面性的作法。 首先，增加「民主參與」是最基本的改革。很多事情其實並不需要太大幅度的改變現狀，現行制度就已經有不少民主參與的設計，但是重點在於政策制定的過程不夠公開。各種審議會、公聽會，應該要納入不同意見，而不是只選取贊成某一立場的學者、專家與民間團體，但我們常常都不知道各項審查委員是怎麼選擇，參與的代表是怎麼選擇。 現在有太多的類似審議會都變成一言堂，例如，花東地區發展條例（簡稱東發條例，於2011年6月13日立院三讀通過，將分十年投入新臺幣四百億元永續發展基金）通過之後，花蓮縣政府計劃推出「新十大建設」，許多當地反開發者無法參與公聽會，而且在會議中，政府的主持人還會故意製造當地居民和環保團體的對立。 ▲環保團體2012年11月10日號召民眾前往和台東美麗灣渡假村同一集團的美麗華百貨，表達訴求。民眾披著「拆美麗灣」毛巾及標語四處走動宣傳，希望大家共同抵制美麗灣。（圖文／中央社） 另一個例子是立院財委會召開「證所稅」的公聽會，工商團體代表15人以及學者專家全都大力反對證所稅，稅改團體代表只能「列席旁聽」且只有2個名額（新頭殼，2012年5月28日），這樣制定出來的政策當然是很有問題。因此，讓政府過程真正達到公開、透明，並且實現民主參與，是最基本的作法。 根本性的改變是很困難的，需要更進一步的論述與討論，以及更多人的「覺醒」，給政府施加壓力。長遠來看，若我們想要讓整體國家政策更進步，那麼應從一個更好的「治理」架構開始（即政府部門與民間合作，以回應民眾需求，避免法律或政策閉門造車），並朝向「社會民主」（或是經濟民主制等類似理想）等方向發展。依法行政最好的榜樣就在北歐。政府對於政治過程的開放與透明，使得他們擁有清廉、高效率及高回應性的政府；社會民主的理想，使得他們擁有平等的勞資關係，穩定的經濟環境，以及各行各業勞工都受到保障（並非政府高高在上統治人民，也非掌握資本的雇主就是最大）。祕訣無他，依法行政就是最重要的關鍵。 不要認為我們離這些理想很遠，舉例來說，只要政府認真執行勞基法規範，台灣的勞資關係會完全不同。最理想化的改革，應該全面回歸到憲法當中所訂定的大方向：公正平等的社會——保障人權、促進自由與平等、達成責任政治、獎勵教育、科技、農業等各方面發展。現在已經很多條文及規範都被束之高閣，我們應督促政府遵守法律的最高規範，真正達到依法行政。 （「青年要好野」執行委員、美國密西根州大政治所博士生） 註7：請參考陳方隅，〈掃除青年參政障礙 提升政治權利平等〉，《台灣立報》，2012年3月22日：http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-116513。 註8：請參考陳方隅，〈書評：贏者全拿，政治、經濟與貧富不均〉，《政治科學季評》，第33期，2012年3月，頁1-10。全文請見：http://politics.ntu.edu.tw/?p=583#rule-3。