環境前線：英國發展核電的前景與挫折

■房思宏 自行政院在2月底拋出核四交付公投議題後，各種爭議從未止息，除了這部公投法本身的缺陷、執政黨在公投主文上的政治算計、核四安檢與公投時程的錯亂不清、以及藉公投而避開的核廢料討論外，公投本身究竟能不能提昇台灣的民主對話品質，亦是許多人關切的重點。一旦核四公投成案，社會期望至少能藉此機會釐清許多關於核四、核能的相關資訊，藉以開展良性對話與溝通的範例，換句話說，在政府、台電長期壟斷誤導核能相關資訊及掌握主流媒體發聲管道的情形下，未來若欲舉辦核四公投，至少得讓各種相關資訊有充分傳播、討論的機會。 然而，我們可以看到的卻是，在行政院宣佈核四公投的第二天，官方媒體已瘋狂打起宣傳戰，中央社一連數篇報導中，在國際間已少見人提的核能復興竟又重現江湖，而這事實上也是官方一貫的宣傳手法，除了一貫以會漲電價、缺電等經濟理由宣稱廢核不可行，並且再三為不可知的風險掛保證外，官方文宣中經常也以國際趨勢做為台灣不可廢核的理由，即使福島核災至今仍未見控制，官方宣傳仍持續強調發展核能是勢之所趨，其他國家都持續擁抱核能，台灣何以有必要自外其中呢？ ▲英國民眾前往蘇格蘭東勞森（East Lothian）渡假，背景是通尼斯核電廠，圖攝於2007年5月23日。（圖文／路透） 先不談此種「與國際接軌」論述的貧乏空洞，其中完全不見對不同國家地理條件、人口密度及工安文化之比較不說，在介紹他國核能發展趨勢時，官方及相關媒體往往也有意無意地簡化各國情形，去脈絡地選擇有利面向介紹。比方說講到日本就只會談安倍首相想重啟核電，卻全然不提重新改組過後的原子力規制委員會，制定出較過往規定嚴格許多的安全規範，已經讓既有核電業者叫苦連天，需要投入多少金錢與時間才能滿足此一安全規範，進而重啟或新建核電廠，仍屬未知。而講到英國情形，民間團體整理出英國新一波發展核電計畫所面臨到的困難，官方卻視而不見，輕描淡寫回應道：英國政府已於今年3月核准在辛克萊點（Hinkley Point）興建核電廠。這種態度彷彿說著：看吧！英國發展核電哪有遇到什麼問題？ 如果官方對國外核能發展趨勢的介紹，只重官方掌權者的態度的話，那台灣理應也不存在任何相關爭議，畢竟官方續建核四的立場從未改變，不是嗎？只是這種扭曲的資訊，真的有利於整個社會重新反省核能及相關能源與發展政策嗎？官方以這種小孩子鬥嘴的心態來回應民間的質疑，真的有助於民主的深化嗎？本文將介紹英國過去數年試圖重新發展核電過程中所面臨到的困難與質疑，藉以說明片面扭曲、認識他國案例的不妥。 英國目前有9座核電廠共16個反應爐。核電佔英國供電的比例，在1990年代末期達到高峰，約佔26％，目前佔約16％左右。9座核電廠中有8座的營運商是來自法國電力公司的EDF集團。目前營運中的核電廠裡頭，最後一座開始興建於1988年，於1995年投入商業運轉，換言之，英國已經將近20年沒有任何新建核電廠。而目前運轉中的核電廠，有8座服役年限將至，這8座核電廠最遲將於2023年除役。 政府說詞充滿誤導與錯誤 英國自上任工黨政府執政末期開始規劃重新發展核電，然而環保團體亦持續提出批評，指出政府是在已經確定要發展核電的前提下，才做出相關能源政策的諮詢與規劃，其間環保團體更曾針對英國政府提出訴訟，英國最高法院也在判決中指出英國能源政策白皮書的諮詢過程中充滿誤導及錯誤資訊，然而英國政府仍然以減碳及能源安全做為說詞，堅持新建核電廠。這過程中也出現許多台灣社會相當熟悉的說詞，像是新建核電廠是為了填補2015年時將出現的能源缺口（energy gap），然而遲至今年才發出的建廠執照，很明顯地將不可能即時填補此一短缺，而所有新建核電廠的計畫，即使一切順利，更是最快得到2025至2030年間才可能完成。 英國綠色和平因而指出政府推動核電說詞的荒謬性，除了上述時程的錯亂，顯示政府可能高估能源缺口的情形外，綠色和平也指出英國核電只佔總體能源需求的3.6％，發展核電無助於解決上述的能源缺口。減碳成效上，綠色和平也指出即使新建核電廠取代將除役的核電廠，仍然只能減少約4％左右的碳排放量，而且核電廠建廠時程過長，建廠經費更往往數倍於最初編列的預算，更顯得此種減碳選項不具經濟效益。過去兩年來，多分研究報告也指出，英國政府刻意以包括高估電力需求等錯誤資訊，誤導核電在減碳過程中的重要性，這些研究都指出，根據英國政府設定的情境分析，2050年減少80％碳排放量的目標，是完全可能不依賴核電而達成的。 面對各種質疑，英國政府仍致意執意新建核電廠，2010年時前工黨政府決定10個新建核電廠的場址，而自當年中開始執政的保守黨－自民黨聯合政府，也在2011年中提出多項能源方案，正式將核能列為與再生能源一樣的低碳能源。然而與此同時，英國媒體也揭露在福島核災兩天後，在輻射污染局勢尚未明顯時，英國政府即與國內外核電業者密切共商公關戰略，討論如何不讓福島核災影響英國公眾對核電的支持，進而打亂英國政府重新發展核電的規劃。這一事件也顯示英國政府將核電納入低碳能源背後可能存在的利益糾葛，核電一旦被納入低碳能源，將可與其他再生能源業者一樣，在電費上增加綠色能源稅，藉以補貼業者用以發展再生能源及核能的支出。 之所以要強調這點，是因為雖然英國政府有意繼續發展核電，但現任聯合政府曾公開宣示政府資金不會投入新建核電廠中。然而藉由將核電納入低碳能源，等於變相將核電納入公共資金補貼對象，這種作法不免令人好奇，長期以來核工產業及相關利益者支持核能的重要理由之一，即核電是便宜經濟的能源，尤其相較於再生能源，核電的存在更能穩定整體電價。但如果核電真的如此便宜，則各大核電業者面對英國政府充滿雄心的核電發展計畫，應該會趨之若騖爭相角逐此一市場大餅才是，怎麼反而會遊說政府將核電納入補貼對象呢？事實上獲准在辛克萊點興建核電廠的EDF公司，一開始也不認為自己需要政府補貼，但其興建費用，從原先估計一座核電廠需45億英鎊（約2,160億台幣 ），上升至約70億英鎊（約3,360億台幣）。為了反映建廠成本及獲取合理利潤，EDF估計其建造的核電廠在投入運轉後，電費約會是目前英國電費的3倍。若無政府補貼，此項投資將無利可圖。 也正因龐大的財政壓力，導致幾家跨國核電集團，在過去兩年內陸續宣布退出英國核電計畫。然而儘管英國政府已將核電納入低碳能源，為其取得財政補貼的正當性，但對核電公司來仍顯不足。EDF即在2月時表示，他們希望能將原本與英國政府商談的保證電價契約，從20年延長至40年，藉以反應其龐大的建廠成本。英國能源管制單位Ofgem已經提出警告，此種情形與過度依賴進口化石能源，將可能導致未來英國消費者必須面臨飆漲的電價。前面已經提過，在將核電納入低碳能源後，核電得以分配在電費中另外課徵的能源稅，然而已經有研究指出，如果要達成在2025年核電裝置容量達到16GW的目標，每年需課徵的額外稅，需從原先估計的38.7億英鎊（約1,860億台幣），大幅增加成55億英鎊（約2,640億台幣）至126億英鎊（約6,000億台幣），將為英國政府及消費者帶來無比沉重的財政負擔。此一情形其實也呼應許多國內外團體所提出的批評，從經濟面來說，核能絕對不是減碳的合理選項。 無法逃避的天價除役與核廢 以上簡單介紹英國在近年重新發展核電過程中所遭遇的種種難題，除此之外，英國現任首相也曾承諾，在未找到高階核廢料最終處置場前，不會新建核電廠。當然他在做此宣示前，應該有信心昆布里亞（Cumbria）地區會同意將核廢料處置場設場於此，然而，在經過數年的公共諮諮詢後，昆布里亞郡已經正式否決此一計畫，而且目前英國境內沒有任何其他地區表達願意接受核廢料的意願，在選址過程採取自願原的情形下，這無異於宣告英國未來處理高階核廢料將充滿不可確定性，而新建核電廠計畫也將遭致更多質疑。 政治人物可以毀棄政治承諾，但無論如何，既有核電廠總還是得面臨除役的一天，目前除役中的塞拉菲德（Sellafield）核電廠區，除役經費從2009年估計的466億英鎊（約2兆2,368億台幣），在3年內爆增到675億英鎊（約3兆2,400億台幣），估計最終費用仍可能繼續上漲。由於塞拉菲德廠區內除了服役期滿的核電廠外，還有再處理廠及核廢料儲存設施等，使得其除役難度遠高於一般核電廠，然而這一案例也說明了核電廠除役及核廢料處理在實作及財政上的重大挑戰，這些同樣是英國未來幾年內都將立即面臨到的困境。 英國核電廠結構與台灣不同，而其地理環境不同於台灣，幾乎沒有地震的天然條件，讓一般英國人無須擔心核電廠面對複合型天災時的威脅，然而這種種差異，絕不是簡單一句「英國仍然持續發展核電」得以解釋的。官方如果持續宣傳經簡化過後、缺乏歷史觀照的資訊，那我們永遠不會有機會從其他國家的發展案例中，獲得任何一切值得學習的經驗。 （綠色公民行動聯盟理事）