印度的污染治理才剛起步

馬薩諸塞州坎布里奇——就在兩年前，中國似乎還對很多城市的嚴重空氣污染及其對健康的影響不聞不問。但在過去的六個月里，關於污染物濃度的信息，來自媒體的警告，以及政府制定的新政策紛至沓來。行動雖然慢了一些，但變化正在發生。

印度會成為下一個這樣的國家嗎？今年1月，耶魯大學發佈了《環境績效指數》（Environmental Performance Index，簡稱EPI）年度國家排名，突顯了印度令人不安的空氣污染狀況，令舉國震驚。改變的呼聲開始響起：周一，印度掌握大權的最高法院(Supreme Court)將就新德里日益嚴重的污染問題聽取法庭之友訴求。

儘管全國大選將於5月開始，但印度兩大政黨人民黨(Bharatiya Janata)和國大黨(Indian National Congress)卻基本上沒有為空氣污染問題進行過辯論。不過印度很多成功的環境政策都是由最高法院制定的，我們鼓勵他們沿襲這種模式，採納更加透明、更加靈活、基於市場的法規，更好地保護公民的健康，讓強勁的經濟增長得以持續。

空氣污染顆粒物主要由發電廠、工業和車輛排放，會給人體健康帶來嚴重影響。它們會造成急慢性心肺問題，比如中風、突發性心臟病和癌症。在印度，這類污染的嚴重程度是引發擔憂的原因。

印度中央污染控制管理委員會(Central Pollution Control Board) 的最新數據顯示，2010年，180個對空氣污染進行了監控的印度城市的平均可吸入顆粒物濃度，是世界衛生組織（World Health Organization，簡稱WHO）認可的安全水平的6倍，印度本國標準的2倍。德里地區的可吸入顆粒物濃度約為WHO標準的13倍。

2013年對中國的一項研究（合著者包括本文作者之一邁克爾·格林斯通[Michael Greenstone]）測量了顆粒物對預期壽命的影響。該研究發現，大氣中每立方米的顆粒物每增加100微克，人的平均預期壽命就會減少3年左右。根據這個指標，我們預計在這180個印度城市，由於顆粒物濃度超過本國標準，住在這裡的2億人平均壽命將會縮短約3.3年。

這些城市裡居住着六分之一的印度人口，他們總共損失了約6.5億年壽命。衛星數據清楚地表明，印度沒有對空氣進行監控的區域也存在污染，該國的另外10億人就生活在這些地區。因此，印度人預期壽命的累計損失會遠遠更高。

印度近幾十年來的經濟增長部分反映了監管約束的大幅減少，而對經濟增長放緩的恐懼削弱了政府出台新的排放法規的意願。但是，通過採用一套有效和高效的監管體系，印度既可以保持經濟增長，又可以向市民提供更健康的環境。

印度目前的命令與控制式監管做法在這兩個方面都表現得很糟糕。它要求工廠購買昂貴的污染治理設備，並制定了一刀切的排污標準。由於一些工廠減排成本要比別的工廠高很多，這些標準對部分工廠過於嚴苛，也無法達到成本效益最佳的減排效果。

在一些缺乏資源的污染控制管理委員會，為了找出排放超標的工廠，監管者只能依賴其員工人工採集的、經常並不可靠的排放樣本，而且每年頂多採集幾次。因此，工廠必須配備的那些昂貴的減污技術根本沒有被有效利用，有時甚至根本不用。

因此造成了雙重惡果：監管讓經濟承擔了巨大成本，而排污狀況又常常超出國家規定的標準。

更糟糕的是，任何違反排污標準的行為都是刑事犯罪。這意味着，為了懲罰違反者，監管者必須在印度不堪重負的司法體系中起訴他們並且勝訴，執行起來頗為困難。因此唯一的可能性，也是對監管者來說較方便的選擇，就是關閉排污企業——但這執行起來也很有挑戰性。

排放上限和交易體系將讓排污者為所排放的每單位的污染付出代價，從而產生減排的動力。與此同時，通過允許被監管企業相互協調、以最節約成本的方式達到具體的減排目標，排放交易體系還會降低監管造成的經濟負擔。

上世紀80年代，美國為解決酸雨問題建立了排放交易市場；這極大地降低了二氧化硫排放總量，而成本只是預期的一小部分。然而，從美國的經驗可以清晰地看出，只有政府全心全意致力於規定的執行，排放交易市場才能成功。

印度朝着建立顆粒物排放交易市場的目標已經邁出了幾步。在國家監管機構的指導下，一些邦的監管者已經嘗試不間斷的排放監管，並且開始培訓潛在的排放交易市場參與者。但是，印度的剛剛起步的排放交易市場要想振翅高飛，還需要更多支持。

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