【李敏】半個世紀的更迭—德國核能政策

《奔騰思潮》授權全文

作者：李敏 / 國立清華大學工程與系統科學系特聘教授

話說從頭

1973年10月以沙烏地阿拉伯為首的石油國家輸出組織，以石油為武器，對於支持以色列的國家實施禁運，禁運持續至1974年3月正式結束，禁運期間全球石油價格上漲了近300%，從每桶3元美金升至近12元美金。許多國家都體認到能源供應與價格穩定的重要性，於是開始發展核能發電。在那個時代，德國與法國的核能發展是並駕齊驅的，兩個國家皆自美國引進核電技術，也都建構了獨立自主的核電工業。

1979年美國三哩島事故並未改變當時在德國執政的社會民主黨對核能的支持，然1986年蘇俄車諾比災變對德國的核能政策就造成重大的衝擊。1986年8月，社會民主黨通過10年內放棄核電的法案，德國終止新型反應器的研發計畫，電力公司也不敢再規劃興建核電廠，最後一座核電廠於1989年商轉。整體來說，該法案的通過，並未影響德國運轉中核電廠的營運，1986到2009年的23年間核電廠裝置容量介於2,033.9與2,058.3萬瓩間，1989年還一度達到2,290 萬瓩。換句話說，德國的執政黨體認到核能發電對國家經濟發展的重要性，並沒有執行1986年8月在蘇俄車諾比爾核電廠災變的反核激情下，倉促通過的廢核法案。可見，非核這檔事，只能說，不能做。

非核是政治權謀的籌碼

1998年10月社會民主黨與綠黨組織聯合政府，開始與電力公司討論非核時間表。綠黨，一個以意識形態掛帥，全國認同度僅為6.7%的小黨，透過權謀取得與國家安全息息相關的能源政策的主導權，呼風喚雨地改變了國家能源政策。較多民眾認可的政黨取得政權，本是民主政治運作的基調。曾幾何時，為了取得政權，不同政黨間利用合縱連橫，導致少數人的定見，挾持大多數人的認知，這是民主政治的常態嗎？可笑，更是可悲！

經過多次與多樣的威脅利誘與折衝，聯合政府與電力公司於2000年年底達成協議。協議重點是，政府允許當時運轉中的機組持續運轉，直到累計發電總量達26,230億度電，相當於機組平均使用年限為32年（電力公司原先期待36年），而德國將於2022年達到非核。政府承諾保障核電廠的順利運轉，並且核廢料的處理不會受到政治干擾。2001年6月，「紅綠」聯合政府與4家電力公司簽定協定。協定中明確規定德國不再興建核能電廠，以及允許用過核燃料暫時儲存在廠址。

基於核能發電量上限，2003年與2005年各停了一部經濟效益較差的機組，裝置容量為64萬瓩、34萬瓩，分別運轉了31年與36年。此外，位於萊茵河畔一座1986年商轉，裝置容量達122萬瓩的機組，因為反核團體的抗爭，於1988年停機後，便沒有再運轉，其所屬電力公司於2003年放棄該機組，開始除役工作。2007年與2009年再停了兩部77.1萬瓩與126萬瓩的機組，分別運轉了30年與25年。這兩部機組是沸水式反應器，與德國主流的壓水式反應器不同。

德國2000年的非核決策是務實的妥協，一方面平息了反核團體的抗爭，維持了核電廠的順利運轉，同時也提供政府足夠的時間思考國家能源政策。一位工業界領袖提醒政府，可靠與可負擔的能源是德國經濟政策重要的一環。國會的反對黨領袖則表示，有機會他們會改變這項決策。電力公司的期待是先將所有核能機組的平均運轉年由32年增加到40年，再依個別機組的狀況，繼續運轉至60年。

改朝換代帶來的新契機

2009年德國非核政策有了轉機，9月德國基督教民主黨與自由黨組成的新聯合政府宣布規劃撤

銷「非核政策」。此時德國尚有17部可運轉的核能機組，但一部處於長期停機的狀態。如果所有的機組都可以由原先約定的運轉32年，延長為60年，預估電力公司的額外利潤將為1,000億歐元，政府一定要分一杯羹，少說也是500億歐元。

財務協商花了一年的時間搞定。新版核能政策為1980年以前商轉的機組可以運轉到40年（增加8年），而1980年以後商轉的機組可以增加14年。政府以各種名目的稅、捐與附加費，將核電廠延長使用的紅利收繳國庫。舉例來說，增收以使用核燃料重量為計算基準的核能燃料稅，換算後為每年23億歐元，等同於每度電0.016歐元。以核養綠，為貼補再生能源的發展，2011年與2012年各提供3億歐元，2013年~2016年各提供2億歐元，2016年後每度核能發電扣 0.009歐元，該項經費亦將資助一座處置核廢的廢棄鹽礦的復原計畫。價碼談妥後，國會於2010年11月通過修訂德國原子能法的方式通過此項政策。德國廢棄核能的政策正式轉彎了。

規劃趕不上變化

2011年3月11日，日本福島一號核電廠，因地震引發海嘯，造成了3部機組發生爐心熔毀事故。3月15日德國總理梅克爾宣布，4個月前才通過的新核能政策暫緩三個月執行，同時下令1980年前商轉的7部機組立刻停機，加上原來已經停止運轉的1部機組，德國可用的裝置容量瞬間減少833.6萬瓩，是總裝置容量的6.4%。

2011年5月德國法規管制單位發表聲明，表示經過各種評估後，所有德國核能機組狀況良好，安全沒有疑慮。雖說如此，德國政府在5月30日宣布，在反核地方政府的壓力下，重新回到原先的非核政策，將於2022年關閉所有核電廠。6月底及7月8日，德國的眾議院與參議院分別通過法令，因應核電廠的停機，擴充風力發電，同時在減碳目標不變的前提下，同意興建燃煤電廠與燃氣電廠。為了解決核電廠停止運轉後，基載電力不足的困境，將自法國、蘇俄與波蘭輸入電力，法國與蘇俄的輸入電力主要來自核能，而波蘭的電力來自燃媒。

都是非核政策惹的禍

部分核電廠被強制停機，但繼續運轉的核電廠，還是要依2011年修訂的原子能法支付各種苛捐雜稅！電力公司當然不服氣，提出法律訴訟，從稅法法庭，告到德國憲法法庭，還到了歐盟的Court of Justice，德國政府與電力公司互有輸贏。2017年6月，德國聯邦憲法法庭宣告核燃料稅違憲，政府要退回2011~2016間的稅款63億歐元，且停徵核燃料稅。

核燃料稅在2016年年底廢除，為了規避核燃料稅，德國5部機組換核燃料時間延遲到2017年1月，2016年12月中到2月底，共損失了80億度的發電量。由於政府沒有遵守2010年的協議，電力公司向政府提出賠償的要求，經10年的訴訟，政府與四家電力公司達成和解，總賠償金額達48億歐元。這筆錢是政策反覆最直接的價碼。因應廢核，要維持穩定供電，發電與輸電系統的巨額投資才是社會更沉重的負荷。

2011年5月德國電網部門提出警告，核能電廠的關閉將導致基載發電能力不足，而再生能源發電設施分散，且再生能源豐沛地區與用電區域有段距離，需要輸電網路。發輸電能力不足將使電網脆弱不可靠，電網的穩定性面臨極大的挑戰。2012年5月德國宣布為期10年的計畫，擴張與加強電網，共有26個輸電計畫，總投資100億歐元，但這些計畫的推動並不順利，花費也遠遠高過預期。

德國稱增加再生能源發電比例與淘汰核能的政策為Energiewende (energy transition) ，一個恰當的翻譯也是咱們喊的口號，「能源轉型」吧！對民眾而言，能源轉型的直接代價就是家用電價在歐洲排名第二，最高的是丹麥。根據統計，2021年12月德國的家用電價較法國高80%。

德國的電價

德國的電力市場完全自由化，發電公司在批發市場(wholesale)販售各種發電方式產生的電，批發市場的電力價格是公開的資訊，供電業者自電力批發市場取得電力，透過電網輸送給消費者，加上自己的利潤與各級政府的稅捐與附加費，向消費者收費。不同類型的消費者負擔的稅捐也不一樣。由於各種獎勵再生能源的措施，扭曲了市場的機制，讓德國電力批發市場的電價較其他國家低，有時甚至是負的，2019年有298小時電力批發價格是負值，2021年有139小時。

德國電力市場平均電力批發(Wholesale)價格，2019年為0.03767歐元/度，2020年0.03047歐元/度，2021年均價為0.09685歐元/度，上半年均價為0.054歐元/度，下半年漲到0.1380歐元/度。如附圖所示，烏俄戰爭造成天然氣價格的飆漲，對德國的電價產生巨大衝擊；2022年7月，創下每度0.3153歐元高價，是2019年1月的6.4倍啊！

德國一般家庭或小型商業用電價格非常的高。看看德國家庭用電的電價結構。德國2006年的家用電價為0.1946歐元/度。2021年漲至每度0.3216歐元，2022年已來到0.3714歐元。2021年德國家庭與小型企業電價負擔，超過一半的負擔來自因能源政策的外加稅或附加費用。2021年供電業者自電力批發市場取電力的成本加利潤占電價的25%，電價的24%是付給電網，16%是銷售稅，20%的再生能源附加費用付給再生能源業者，6%的電力稅（又稱為生態稅），另外還有三個占比較小的附加費。

早知如此，何必當初

2010年德國有17部核能機組，總裝置容量超過 2,000萬瓩，約占總裝置容量的15%，2010年發電總量為1,330億度，約占總發電量的25%。2011年年底，核電機組剩下9部，裝置容量剩下1,200萬瓩。2019年年底，德國電力系統的總裝置容量與發電量整理如附表。與1990年相較，總裝置容量為1.3倍，但發電量僅增加11%。風力與光電的裝置容量接近一半，但發電量僅佔28%。核能裝置容量僅佔4.1%，但發電量佔12.4%。2021年又關了三部核能機組，目前僅剩三部機組運轉中，總裝置容量405.5萬瓩，占比可能不到2%，發電總量占比可能會是6%左右，但是烏俄戰爭看不到盡頭，也不知道俄羅斯將如何玩天然氣這張牌，逼著德國政府必須考慮，經濟是否能承擔2022年關掉剩下三座核電廠的後果。

據8月18日新聞報導，「德國今冬恐面臨能源短缺危機，已規劃延後關閉該國最後三座核電廠。這項決定目前尚未獲得總理蕭茲正式採納，並且可能需要國會通過。3位官員透露，目前細節仍在討論中，內閣決議也必須等待數周後出爐的能源需求評估，但官員認為結果早已揭曉」。

根據網路上的資料，德國有8部已停機的機組尚未申請除役，這些機組的使用均未達40年，若以國際上所一致認為，核能機組至少可用60年的標準來看，這些機組的延役可以大幅減少對進口天然氣的依賴。德國核能政策的轉變是否會延伸到這8個機組，拭目以待。

他山之石

來看看臺灣的電力情況，附表整理臺灣2019年與2021年的電力數據，可以與德國2019年的數據做一比較。2019年德國總裝置容量與總發電量分別是臺灣的4.1倍與2.2倍。德國電力設備的平均容量因數為 30%，臺灣是56%。再生能源本來就無法全時發電，裝置容量大時，平均容量因數會低。但尚有其他的因素，2019年德國天然氣裝置容量4,600萬瓩，發電量908億度；臺灣是1,757萬瓩與912億度電；裝置容量僅為德國的38%，但發電量卻相當。德國的電網是歐洲大陸電網的一部分，網路上可查到資料，德國2020年電力出口663.9億度，進口480.5億度，德國本土生產的電力約有20%用在跟其他國家交換。如果無法進行交換，再生能源發電量超過電力使用量或電網可承受量時，就要棄電；再生能源發電不足時，就需要更多的可調度機組。

再生能源發電一定要搭配可以調度的發電設施，電網才能穩定供電。再生能源裝置容量大時，搭配可以調度的發電設施的裝置容量也得水漲船高。德國天然氣機組的平均容量因數只有15%。換句話說，德國的天然氣機組有85%的時間是閒置的，難道這不是再生能源發電的成本？

當再生能源必須有可調度的再生能源發電（風、光、水、廢）的總裝置容量12,700 萬瓩（占比54.8%），發電量2,551億度（占比 41.9%）；裝置容量是臺灣2019年780萬瓩的16.3倍，發電量是16.8倍，臺灣的占比僅為5.6%。2021年臺灣再生能源發電量較2019年增加23億度。從再生能源發電的數字上來看，臺灣確實不能與德國相提並論，但是我們真的能發展到德國的境界嗎? 德國領土面積357,622平方公里，是臺灣35,980平方公里的9.9倍。簡單地估算每平方公里土地再生能源發電量，德國僅為臺灣的1.7倍。換句話說，臺灣再生能源開發若可以跟德國做得一樣好，我們再生能源的發電量可以再增加1倍！夠嗎？剩下來的靠什麼？石化燃料嗎？ 臺灣利用石化燃料發電，在2019年的占比是82.0%，2021年是83.3%，溫室效應氣體的減量怎麼辦？碳中和的事，管他去！這裡不要跟我說，還有氫能可以發展，氫是能源載體，不是能源，亦即氫的生產仍然要靠其他能源。

德國人承受不了的風險，咱們視而不見

德國核能政策轉彎全是天然氣惹的禍，一方面是來源被切斷，另一方面是天然氣缺貨造成的化石燃料價格飆漲。德國化石燃料發電占比為46.3%，電力批發價格的上漲已經讓人心驚膽顫，德國政府為了分散過度依賴天然氣的風險，才再度修正核能政策。臺灣2021年，化石燃料發電占比83.3%，對電價的衝擊能比德國輕嗎？君不見臺電公司今年預估會有2,000億虧損，中油也有上千億！政府怕影響選舉，不敢調整電與天然氣的價格。日前有媒體報導，政府已編列預算直接打消赤字。天啊！他們的眼裡還有法律嗎？

如果政府尊重2018年以核養綠公投的結果，4年前就著手推動核四商轉與運轉中電廠的執照更新，臺灣在這一波化石燃料價格飆漲中，付出的代價會少很多。前一陣子海峽對岸軍演，看得出來是在演練封鎖臺灣，若日後真的被封鎖，我們天然氣的存量可以撐幾天！咱們政府似乎老神在在地都不當回事，仍然死抱著非核家園的神主牌，拒絕張開眼睛看看國際最新的能源趨勢。在德國放棄非核政策後，全世界已經使用核能的國家，只有臺灣還有非核的時間表，中美英法蘇日韓印…等等，都在興建或規劃新建核電廠。臺灣政府是該醒醒了。

裝睡的人叫不醒，那就讓我們唾棄與裝睡者站在一條陣線的人吧! 選舉在即，讓我們問問參選人支持核能嗎？支持核四商轉嗎？如果不支持，請他告訴大家，臺灣的能源政策該何去何從、臺灣如何符合國際減碳的要求、臺灣缺電限電時怎麼辦，電價大幅飆漲時誰買單？

附表 臺灣與德國電力狀況比較

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