【Yahoo論壇/包淳亮】從南海爭議談國際秩序的維護

政治大學東亞所博士
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圖片來源:中央社
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作者為政治大學東亞所博士

上週關於「黃岩島」的文章刊出後,一些網友提及南海仲裁庭,認為黃岩島地區屬於菲律賓無疑。不過事情這麼簡單就好了,我們就只需要國際法學專業,不需要國際政治專業了。雖然中國在南海的主張確實有一些可以質疑之處,但世界不是法律編織成的,而是在人們、在國家的互動中不斷被重新建構的。

兩年前的七月,南海仲裁庭裁決宣判前後,許多學者都對南海爭議撰寫文章。著有《南海》一書的英國皇家國際事務研究所亞洲項目副研究員海頓(Bill Hayton),曾在其《南海》一書中提到中國如何以13萬兩白銀向日本索回了東沙島,以及之後如何與法國爭執西沙群島,又如何將南中國海主權的聲索,從海南島一路向南延伸,從北緯十五度的以西沙為南界,到包括南沙的北緯九度,再到曾母暗沙的北緯四度。

海頓發表於2016年6月21日《外交官》的文章〈中國在南海的『歷史性權利』似乎是美國人搞出來的〉中,介紹了南海爭議的妥協路徑;在7月 11日《BBC》的文章〈南海仲裁該對中國『大妥協』嗎?〉中,指出國際仲裁庭的裁定對中國肯定不利,但美軍雖然前往該海域,但長期而言遏制不是有效政策;最終美國應承認「只有中國人民能夠決定他們的政治體制」,並與中國建立「新型大國關係」。

比起南海,美中關係確實更為重要。《國家利益》2016年7月11日該刊資深編輯Harry Kazianis的文章〈南海攤牌是巨大惡夢的一部分〉,也擔心兩大國的衝突,使東亞陷入紛爭之中。

此前,美國陸軍戰爭學院亞洲安全事務研究教授David Lai,2016年6月30日在《外交官》發表的〈美中權力轉移:邁入第二階段〉一文,指出美中將進入長達數十年的僵持,兩國應妥善管理關係,而中國在南海的方案其實可行,南海領土爭端不妨讓中國與其他爭端當事國自行處理,中國與其東盟鄰國會一起推進南海的和平與穩定。他認為中國的實力將能與美國比肩,「但中國無意拋棄既有的國際體系、取代美國的世界領導地位,美中兩國合作是唯一的選擇,兩國在此過程將不斷進行利益交換,零和遊戲的思維方式必須被拋棄,只有雙贏思維能讓美中避免修昔抵德陷阱,讓兩國關係向前行。」

讓「修昔底德陷阱」名聲大噪的哈佛大學甘迺迪行政管理學院前院長Graham Allison,也在2016年7月11日在《外交官》網站撰文〈就像其他大國,中國當然會忽視國際法庭的裁決〉,指出「聯合國安全理事會的常任理事國,從來沒有在涉及海洋法時遵從過國際法庭的判決,事實上,五常中沒有一個國家曾經接受過國際法庭違背其主權或安全利益的判決。」例如2013年俄國海軍人員登上一艘靠近俄國海岸的荷蘭船隻,並逮捕其船員,法庭說俄國違反海洋法、應賠償荷蘭,俄國也加以拒絕。

2015年國際法庭判決英國在查戈斯群島(Chagos Is)單方面設立的海洋保護區違反海洋法,英國政府也拒絕服從判決,該海洋保護區也繼續運作。1980年代尼加拉瓜因美國在其港口布雷,將美國告上國際法庭,美國就宣稱國際法庭無權受理;國際法庭拒絕了美國的說詞後,美國說今後都不參與國際法庭相關的裁決。國際法庭後來的判決對尼加拉瓜有利,美國拒絕了,並且6次否決了安理會要求其遵守判決的決議。當時美國駐聯合國大使Jeane Kirkpatrick闡述了美國對國際法庭的觀點,說該法庭是「半合法、半司法、半政治的組織,各國有時遵守、有時則不」。事實是國際法庭只能拘束小國,大國則不接受其管轄,除非覺得判決對其有利。

當然,也有呼籲強硬的文章,例如美國海軍戰爭學院教授James Holmes,2016年7月14日在《國家利益》的〈北京可能忽視南海規則,但我們不能〉,就主張「就算哪天黃岩島被中國填土造陸,建飛機場蓋港口,美國也不能予以承認,而應繼續否認其可享有領空與領海。」他指出「黃岩島無疑不是一個島,而是菲律賓專屬經濟區的一部分,中國對之不能主張歷史權利。」

不過他也指出,「原本設計來執行判決的,就是聯合國安全理事會,而中國是五大常任理事國之一,因此這條路變得不可行。美國也不能自己單幹,因此關心自由航行的亞洲國家與區域外國家,就應該團結起來、持續的捍衛此一裁判結果。」

不過權力的天平早已嚴重失衡。美國海軍少將、前海軍戰爭學院海軍行動戰略研究小組負責人、小布殊政府時期國防部東亞政策辦公室主任Michael McDevitt,2016年7月1日在《外交官》網站的〈北京之夢:成為海洋超級大國〉一文中指出,中國已擁有最龐大的海警力量,在2010年也已成為最大的商船建造國,過去十年商船噸位增加了三倍;中國也是最大的漁業國,預計2030年之前中國的遠洋漁業規模將超過日本與希臘,居世界第一。到2030年,中國的國際航運運輸能力,也還將增加一倍,占世界的15%。成為海洋強權已是中國認為必然要達成的目標,因為這事關主權、利益與國防,對此華府沒有多少可以做的。

2016年7月5日《國家利益》Jules Hurst文章稱,自2014年以來,美國國防計畫人員期望以「第3次抵銷」戰略,藉由發展無人系統、自動武器系統、長程空中作戰系統、各種海底作戰系統,以及超大規模的整合作戰系統,來應對中國與俄羅斯的挑戰。但在脆弱的財政預算、流失的製造能力、脆弱的全球供應鏈的作用下,美國的此一戰略很難達成其目標。

文章指出,過去美國提出抵銷戰略,因為美國的經濟規模比蘇聯大一倍以上,現在卻已非如此。美國的政府預算已經有三分之二消耗於各種固定開銷,美國政府的債務已達二戰時期的水準,信用前景已經頗為有限;倘若現在與俄國或中國全面開戰,美國一年的軍事支出將達3到5萬億美元,這將意味政府債務大幅增加。此外,就算美國政府願意打這樣的戰爭,美國也難以生產足夠的武器裝備,因為包括F-35戰鬥機的許多零組件都是海外生產,而中國就是部分零組件的產地。更何況中國的製造業規模已經超過美國,美國的科技優勢正日益縮小。

由於現實上美國能做的很有限,所以許多文章強調美國要將重點放在輿論上,包括2016年7月5日Tuan Pham在《國家利益》的文章〈美國有機會阻遏中國的南海戰略〉,和同日Wallace Gregson的文章〈南海終局:美國得站起來面對中國〉都是如此。所謂的輿論造勢,意味著美國在南海爭議上只願意出出嘴、搧搧風,這一點在2016年7月中國舉行南海大軍演時已經被各國所洞悉。中國是以三大艦隊以及火箭軍的聯合軍演,強硬表示拒絕接受南海仲裁庭的任何損害中國利益的結論;而美國的第七艦隊艦隻,則是在中國軍演時退到菲律賓東部海域。南海是誰的?最後是實力說了算。

所以南海仲裁庭沒有用?許多文章都回答:確實沒用,而且本來就是如此。《國家利益》2016年7月14日Jared McKinney與Nicholas Butts文章〈關於中國與南海仲裁庭判決的三個迷思〉,就對美國主流見解提出三點反駁。其一,中國可能體面的承認判決嗎?答:大國從不接受不利的仲裁結果。其二,美國更嚴厲的回應,能讓中國遵從裁判結果嗎?答:沒有一個可以讓中國遵從裁判結果的作法,何況相關作法只會讓地區的局勢顯得更加緊張,結果可能在南海造成衝突。其三,中國拒絕承認仲裁,顯示出國際秩序「社會化」的失敗?答:美國違背國際法的程度還遠超中國,雖然許多國際建制是美國帶頭建立的;中國在此事上的錯誤,其實在於其簽署了海洋法公約。

這麼多文章指出了相似的現實,無怪乎當時上台的新任菲律賓總統杜特蒂,採取了與其前任截然不同的南海政策。當然,這也引起了美方的憂慮。位於華府的《外交官》網站副編輯Prashanth Parameswaran,在2016年7月 9日發表的文章表示,杜特蒂可能根本動搖美國在南海構築的防中外交陣線,並使相關的輿論失去立足基礎。因為以美國為首的許多區域外國家,都希望菲律賓繼續堅持強硬立場,以此為由來維護「規則為基礎的國際秩序」,但若以菲律賓為主的南海聲索國姿態放軟,此種國際努力也將大受影響。我們從後見之明已經知道這個擔心並非多餘;在菲律賓新任總統杜特蒂的翻然悔悟之後,美國在南海確實不再能掀起什麼波瀾。

2016年7月12日南海仲裁庭宣判,結果確實對包括台灣的中國不利;但由於中國大陸的巨大壓力,美國與菲律賓都在宣判之前就已經開始放軟姿態,一些美國輿論甚至開始擔心菲律賓「爆衝」。例如卡托研究所Ted Galen Carpenter在2016年7月13日《國家利益》發表的文章稱,菲律賓領導層為仲裁庭的裁定歡呼,但是假如菲律賓太把裁決太當一回事,就可能把作為菲律賓保護者的美國拖下水。事實上裁決並沒有改變國家之間的實力對比,而所有的大國都一樣,不會在仲裁庭面前放棄自己的國家利益,美國也是如此。美國與菲律賓的同盟關係對美國的利益很小,但是危險卻很大,因此美國要做的反而應該是不要讓菲律賓為所欲為。

讓南海仲裁庭變成一個爛尾樓的,還在於當時發生的一些世界大事,使各國都因此更加的依附於可以提供安全保證的大國,且不願得罪其他大國。2016年6月英國脫歐公投,結果讓各人們跌破眼鏡,世界立刻因此而焦躁不安。於是在南海仲裁庭宣判後,2016年7月15日於蒙古召開的亞歐會議上,多數國家都對南海不感興趣。

歐亞會議開幕當天爆發的土耳其軍事政變,也讓人們無暇關照南海爭議。土耳其的軍隊規模在北約僅次於美國,這場親西方軍事政變的失敗,使得稱為歐亞大陸地緣政治十字路口的土耳其,甚至有從「西方」聯盟體系中崩解的可能性,並使西方國家對中東的掌控大幅削弱。如同《外交政策》2016年7月17日Yochi Dreazen文章分析的,美國在土耳其因塞里克空軍基地的駐軍達1500人,該基地在美國對伊斯蘭國的空襲中扮演核心角色,卻在政變中被土耳其政府斷電,使美軍只能使用內部電源。該基地的土耳其指揮官Bekir Ercan Van以及其他高層軍官且被土國政府逮捕。

2016年勢必是世界史上的重要年份,除了中國底定南海,英國脫歐,川普上台,土耳其對西方的死心也可以算得上其中一樁。而對於西方國家來說,除了英國脫歐、土耳其政變,當時西歐地區還陷於難民危機、恐怖主義危機、經濟停滯危機,因此不僅是南海不再重要,美國甚至對圍堵俄羅斯、轉向亞洲等外交大方略都無心戀棧。歐洲與土耳其議題優先於南海議題,無怪乎歐巴馬與希拉莉‧克林頓的「轉向亞洲」難以為繼,南海爭議只能敷衍了事。

許多人指出,冷戰後的全球化已經在兩年前宣告結束,混沌期目前還在進行時。那麼,秩序從何而出?恐怕還是得靠超級大國。那些過往在安全投資上非常小氣的國家,在混沌中都勢所必然的更加依附於超級大國。此前David C. Kang關於東亞軍備競賽的研究文章指出,過去30年東亞國家的軍事費用占國內生產毛額的比率逐漸走低,目前已不到2%,包括日本、臺灣、澳大利亞等美國在西太平洋的主要盟友的國防支出甚至都是負成長。在局勢不穩定的情況下,美國的盟友只能被美國予取予求;其他不是美國盟友的將此情此景看在眼裡,怎麼可能不對提出一帶一路的中國青眼有加?

回頭說,則當美國是世界海洋的主人,國際貿易與海洋活動的安全確實是有秩序的;當南海的主人不清不楚,美國說他要維護秩序,但是她已實力不濟,於是說秩序動搖了;但在中國看來,是秩序逐漸被重新建立了。只要南海周邊各國認可了新秩序,南海就可以變得有秩序,而美國卻可能成為秩序的破壞者。因此中國強調要維護秩序,並且藉由開發來建立秩序。

「誰開發、誰受益」是社會的通行規則,中國將藉由南海開發確立主權、確立秩序,並帶動周邊各國共同開發、共同受益。一帶一路會把這個大戰略推到更多地方,中國軍事力量也將隨之前往更多地方。這個開發事業是未來幾十年國際社會最大的「正能量」,順之者昌!

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