【Yahoo論壇/楊鈞池】告別「平成政治」?

高雄大學政治法律學系教授
楊 鈞池

作者為國立高雄大學政治法律學系教授

圖片來源:中央社
圖片來源:中央社

每年4月1日是日本會計年度與學校學年度的開始日,在這一天,政府機關、民間企業或學校機構經常開始執行新設制度、轉換既有運作模式,或者進行人事異動等。今年,2019年4月1日,日本還有一個更重要的政治儀式:安倍晉三首相將正式宣告新年號,並由現任的明仁天皇於4月1日當天,在記載新年號的政令上署名後,迅速公布,皇太子即位為新天皇的5月1日正式施行,5月1日凌晨0時開始使用新年號。

2016年8月8日,明仁天皇發表電視談話,正式向日本國民表達「生前退位」的意向,由於日本憲法或皇室典範都沒有天皇生前退位的規定,日本國會在聽取皇室成員和內閣官員意見後,制定「天皇退位特例法」。今年是「平成30年」,是平成最後一年,在邁向平成的下一個時代,許多日本學者專家與新聞媒體紛紛撰文討論與評析,平成時期的政治、經濟、社會甚至文學等各方面的發展、轉型及其帶來的影響與意涵。「平成政治」是其中一個熱門的討論議題。

「平成政治」之所以成為熱門議題,一方面是因為「平成元年」是在1989年,當年也是國際冷戰結束年。從1955年到1989年之間,日本政治格局又稱為「55年體制」,「55年體制」的形成、發展及其衍生的正面成果與負面影響,其實又與國際冷戰秩序息息相關。1989年1月裕仁天皇的逝世以及明仁天皇的繼位,同年12月美國總統雷根與蘇聯領導者戈巴契夫在馬爾他高峰會上正式宣布冷戰結束,「55年體制」也因此逐步瓦解,日本政治進入非常大幅度的「政治改革」時期。

日本經濟新聞社的記者清水真人在2018年1月出版「平成民主史」(日文書名:平成デモクラシー史),同樣也是日本經濟新聞社的記者芹川洋一在2018年11月出版「平成政權史」,這兩本流行的口袋書(日本出版界通稱「新書」),可以說是討論「平成政治」的代表著作之一二。

這兩本書,以及還有其他學者專家在日本報章雜誌的專欄文章,幾乎都認為所謂的「平成政治」是日本政治制度改革的重要時期。其中,芹川洋一認為,在「平成30年」時期,大致上可以每一個十年作為劃分基礎,第一個十年,大約從1989年到1999年,這是日本政治制度的改革時期,包括1994年眾議院選舉制度的改變,日本政黨政治秩序從自民黨一黨長期執政的「55年體制」進入「多黨競爭與聯合政府時期」;日本中央政府決策體制的變遷以及行政省廳的重新調整和整併,讓日本首相成為重大政策的真正決策者,首相執政的績效成敗也要由首相與執政黨來承擔,塑造名符其實的政黨責任政治。

第二個十年,大約從1999年到2009年,這是日本政治制度改革的運作時期,其中最受人注意的是小泉純一郎首相的崛起,以及小泉首相充分運用上述的選舉制度改革、決策體制改變以及行政改革等制度改革效應,幾乎改變日本政治運作模式的生態與特質,清水真人在他的著作中使用「小泉首相的革命」來說明與分析小泉首相在任內對日本政治的衝擊,無論是自民黨內部生態的轉變,也就是傳統的派閥政治運作模式與基礎差一點被小泉首相全部摧毀,或者是日本決策過程,小泉首相幾乎完全由他個人來發動或主導重大政策的決定,並由少數的內閣首長來落實改革政策的實際內容,這種「由上而下」的旋風式決策風格,幾乎不重視黨內派系或政治大老對重大政策的「共識建立」,這是「55年體制」不曾出現過的模式。

可惜的是,在小泉首相辭職後,同樣的政治制度改革後的運作機制,卻出現「後小泉時代」的迷失,連續三位首相的任期皆不長,在一年更換一位首相的氛圍下,日本政治終於出現真正的「政權輪替」,2009年民主黨取代自民黨而成為執政黨,政權輪替也是平成時期第一個十年政治改革的目標之一,希望透過選舉制度改變而促使日本政治有可能出現政權輪替,讓日本成為「普通國家」,與歐美民主國家皆有相同類似的民主運作模式。

「平成時期」第三個十年,從2009年到2019年,這是日本政治制度改革的反省時期。日本民主黨雖然取代自民黨而成為執政黨,但是民主黨在執政期間的表現,讓日本學者專家或民眾皆有「挫折」的感覺。原本在小泉首相期間可以運作的決策模式,在民主黨時期完全無法運作,民主黨無法針對國內外政治格局的變遷而有效且充分地作出決策,反而造成執政黨與官僚體系之間的重大摩擦,執政黨無法有效運用官僚體系,官僚體系也無法適應與配合民主黨的決策風格。經過3年之後,自民黨在2012年12月重新取得執政,安倍晉三首相一方面記取2006年出任首相時期的失敗經驗,另一方面也避免重蹈民主黨執政經驗的覆轍,安倍晉三首相建立一個相當長時間且穩定的政權,也充分發揮「首相主導」重大決策的制度效應與執政風格。

無論如何,隨著新年號的使用,「平成政治」有可能持續下去,特別是平成時期日本政治制度改革的重大效應,例如,讓首相來主導重大決策,建立具有明確性政治責任歸屬之政黨政治秩序,以及讓官僚體系能夠恢復或發揮應有的政策執行能力,提升日本政治運作的品質,這將會是未來日本政治發展的關鍵契機。

清水真人認為,從1990年初期日本泡沫經濟瓦解以及自民黨一黨長期執政的結束,這代表著日本進入大幅度政治制度改革時期,如果再加上人口結構的變遷(少子老人化社會的形成)以及經濟產業結構的轉型,日本的經濟、社會與政治皆呈現出「不可逆」的變遷趨勢,這是「平成民主時期」的重大成就。

然而,京都大學教授待鳥聰史則有不同的意見,他撰文表示,儘管安倍政權是一個長期政權,具有相當程度的穩定性,但是,「平成時期」日本政治制度改革的結果,卻讓人有「改革疲倦」的感受,例如,日本在野黨的長期不振與弱勢化,勢必對政黨政治運作產生負面影響。

或者,由於參議院定期改選與眾議院改選周期過於頻繁,導致許多政黨或現任議員因為擔心選舉失利而失去政治生命,連帶影響到部分的重大改革理念或政策議題將裹足不前,無法再深化改革。執政黨或政治人物只希望維持政權的「政權維持至上主義」,將導致日本多數選民原本期待日本政治體系可以成為一個充分發揮決策機能,以及有效因應國際環境變遷的運作模式,在未來仍然有相當多需要進一步改革的討論空間與議題設定,期待未來新年號產生新氛圍而加速推動這些政治改革。

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