【Yahoo論壇/褚瑞婷】只從營收看「網路中立性」損失比想像更多

國政基金會副研究員
政事觀察站
(圖片來源:iStockphoto)
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作者為國政基金會交通組副研究員

美國聯邦通訊委員會(FCC)於去年12月中決定廢止網路中立性原則,成為2017歲末年終前的一枚強力震撼彈。這則看起來跟我們沒有直接關聯的美國新聞,其實是你我都必須關注的切身議題,近日也在台灣悄悄地產生漣漪。

什麼是網路中立性?根據去年10月份NCC月刊的一篇報告將其定義如下(註1):「主管機關與網路服務供應商(ISP)需對網路上之所有資料平等以待,不得基於使用者、內容、網站、應用程式、連接設備或通訊方式之差異而有歧視性待遇或收費」。簡單的說,固網使用者不會因使用流量大小或瀏覽對象而受到差別待遇,使用者付費的原則僅存在於你的網速,而非內容。

註1:「美國網路中立性政策之發展與借鑑:兼評我國數位通訊傳播法草案」,NCC月刊,第11卷第6期,2017年10月份出版。

這並不是一個新議題,卻因為近年來的消費者在數位匯流影響之下,大幅改變媒體使用習慣,從傳統媒體轉向對網路的依賴比起以往更深,使得網路中立性的議題受到重視,而長期以來都有正反意見在相互拉鋸。

支持者認為,網路服務類似於水電、瓦斯、道路等基礎公共設施,應受適當規範,確保人人有平等存取使用網路內容的權利,同時也認為網路中立能促進言論自由與平等參與。反對者則主張使用者付費、價格區分是合理商業競爭等理由,認為政府不應進行不必要的介入,扼殺產業發展與投資。(註2)

註2:「美國FCC欲廢除網路中立性法規,亞馬遜、Mozilla、GitHub群起抗議」,紀品志,《數位時代》,2017.06.07。資料來源

儘管網路中立性在台灣較少被提及,卻沒有被忽略。在搜尋引擎打入關鍵字,便能看到為數不少的討論,而這個概念也在近期正式列入台灣的通訊傳播法規當中。

●網路中立性在台灣:《數位通訊傳播法》草案現蹤跡

NCC在本次第九屆第四會期中,有兩項法案列入優先審議法案,分別是《數位通訊傳播法》及《電信管理法》,兩案的立法精神都趨向鬆綁,並已於去年11月中在行政院院會正式通過。

網路中立性的概念,可從《數位通訊傳播法》的幾項條文中看到蹤跡。例如:業者原則上不得以技術或非技術之障礙干擾使用者之選擇(第七條)、業者選擇傳輸技術或規格之自由非依法律不得予以限制(第八條),且業者應以適當方式對使用者揭露其網路流量管理措施(第九條)。

這三項條文看似保障消費者權益,也對網路中立性採取開放持平的態度,但卻藏有支持廢除網路中立性原則的可能性。也就是說,如果NCC宣布廢除網路中立性原則,那麼業者則可「依法限制使用者的傳輸技術或規格,並得干擾使用者之選擇,只要以適當方式對使用者揭露其網路流量管理措施就好了。」這樣看起來,就茲事體大了吧!

●失去網路中立性」以後:誰得利,誰損失?

如果從法規推演的角度來猜測有點難以理解,那麼舉個實際發生的狀況來假設看看。網路上流傳著葡萄牙在廢止網路中立性原則之後, ISP 業者 Meo 所提供的價目表,使用 Facebook、Instagram、Twitter要付 4.99 歐元(台幣 177 元)才能吃到飽,而Netflix、YouTube、Spotify等線上影音串流內容服務,每一個也都要再付 4.99 歐元。

單從上述內容看來,使用者的媒體使用從免費變成收費,感受肯定非常負面。這些被普遍使用的主流網站突然變成電信業者的荷包來源,消費者不但被趕鴨子上架,而且社群網站還透過演算法將大量影音廣告或不符合消費者需求的影音內容,推播到使用者行動裝置當中來獲取廣告收益,卻佔用了使用者網路流量,消費者就這樣在平台跟內容業者兩方都吃了悶虧。

換個角度來說,如果消費者囿於額外費用而減少使用社群網站或線上影音服務,難道不會對社群網站的影音廣告產業,或者正在萌芽的OTT內容或新創影音內容產業造成影響嗎?

另一方面,電信業者主張廢除網路中立性是由於過於龐大的數據需求使其不堪負荷,但卻未表明有多少使用者的數據使用量是遠低於基本收費,業者在基本定價的溢收費用又佔了多少?只說賺不夠,沒說多賺的。不如藉此就把使用量低於基本定價以下的用戶費用也一併算清楚,讓電信服務的收費方式更加透明化。

●「網路中立性」的存廢,考量的不應該只是營收

所以,如果台灣也比照美國廢止了網路中立性原則,可能會損失什麼?例如說,偏鄉兒童的教育計劃,因為網路教育資源通常需要大量的影音傳輸,但是偏鄉的孩子或機構或許無力負擔那麼高的網路流量費用。又或許,某些新創事業的APP計畫需要串流技術建立內容平台服務,卻因創業階段而無力負擔網路流量費用,無法建立事業。再或許,許多習慣性使用跨國影音服務的收視族群,卻因網路流量的限制而阻擋了收視內容,失去選擇收視服務的自由。諸如此類的例子,不勝枚舉。

NCC曾表示(註3),「寬頻社會之建構係由電信業者積極建設骨幹網路,…NCC督導或協調各電信業者佈建高速寬頻網路…,以提升公共與創新服務之便利性,強化數位創新基礎環境。」此話意指,網路建設是現今社會的重要基礎建設之一,電信業者應協助普及高速寬頻網路。如果,NCC真的要仿效FCC廢除網路中立性原則,那麼不就是自己打臉自己嗎?

註3:國家通訊傳播委員會持續督導電信業者佈建高速寬頻網路基礎環境,寬頻網路則可提供各應用場域之主政機關或民間組織及營業場所自行規劃租用以提供Wi-Fi網路服務,各公私場域主政者可積極運用寬頻網路基礎建設」,NCC新聞稿,2017年10月6日。

消費者使用媒體的習慣改變已經是很明顯的市場趨勢,傳統媒體平台的式微與新興線上影音媒體的崛起早就證明了這一點。但是,當消費者開始大量使用線上媒體影音,社群網站成為入口網站的同時,消費者主張合理且平等使用網路環境並不過份。若對「網路人權」加以延伸討論,或許也能跟支持廢除網路中立性的觀點有所對話。

總的來說,不論是支持或反對網路中立性原則,立論者都應該有更嚴謹周全的論點,不能只是從營收角度來看。使用者付費是很容易接受也能理解的論點,但僅以此支持廢除網路中立性原則,卻顯得特別單薄,特別是將其置於網路人權及公共與創新基礎環境的立論之前。

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