中選會不應自我定位成「憲法法庭」 隨意駁回人民的憲法政策創制權

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2020年10月中選會駁回台灣制憲基金會董事長辜寬敏的制憲意向公投,28日在台北開庭展開言詞辯論。(攝影/趙世勳)

(讀者投書-作者為台灣教授協會副秘書長、東吳大學政治學系兼任助理教授彭睿仁。本文不代表《信媒體》立場)

台北高等行政法院7月28日開庭,針對台灣制憲基金會董事長辜寬敏領銜所提制憲意向公投於去年10月遭中選會駁回一案,進行言詞辯論。然不論這場訴訟結果如何,中選會不顧其應守之獨立機關立場,逾越形式審查之界線,以行政裁量權阻擋人民參與憲法政策之創制,無疑突顯出目前台灣人民可以提案罷免,但卻不能對憲法政策創制提案公投的荒謬現象。

達成連署門檻卻遭駁回?中選會難逃雙標質疑

目前已成案,甚至被投票否決的罷免案,從高雄市長、立法委員到直轄市議員,簡直族繁不及備載,而其罷免理由不論是否符合客觀事實,或帶有提案人之主觀意志及政黨偏好,中選會對於依法跨過連署門檻者,都僅能依法宣告成案。雖然罷免案與公投案依據之法律不同,但兩者同屬人民參政權,且都是國民主權的具體展現,不論中選會喜不喜歡公投案之內容,本就應該在符合形式要件的前提下,放寬成案標準,由人民依其自由意志決定此依民代是否去留,此案是否通過,而非由中選會直接批駁,否則中選會難脫雙標的質疑,以及對公投案進行實質審查的批評。

再者,中選會一向主張,人民行使公投權,須依照憲法與公投法規定。但依大法官釋字第645號解釋理由書之見解,立法院代表人民議決國家重大政策,自然代表人民為此類重大政策之發起者。所以為了保障人民之創制權能透過公投實現,立法院制定公投法,明定提案程序與要件,以獲人民信賴,進而提高政治參與意願。當立法院制定公投法時,除應本於主權在民原則妥為規範外,亦當遵循權力分立原則,不得對行政院人事決定制定法律,以免逾越憲法上權力相互制衡之界限。由此可知,只有人事決定權是為行政機關獨享之權力,有關重大國家政策之創制並非憲法賦予行政機關專有之權力,故中選會認定僅有總統或行政院具有制定國家政策之權,顯然有違憲法規定,對本號解釋亦有誤解。

中選會不應越俎代庖,阻擋創制案

由此可知,憲法既然賦予立法院對國家政策既然有透過立法以實現政策之權,則國家政策議題之形成及制定過程之參與,並非行政機關獨享,且立法委員既是民選,則人民對國家政策的主張,更為立法委員作為民意代表的正當性來源。若立法者懈怠,也就是代議士忽視人民訴求,則人民以公投創制國家重大政策,要求立法及行政機關分別以立法或政策制定滿足人民對政策的要求,是現今民主國家在正常不過的基本原則。憲法政策創制並非直接制憲或修憲,而是人民要求行政與立法機關積極討論、研議並推動之國家重大政策,若立法者若因政黨因素而致懈怠無法以立法程序實現民之所欲,則中選會應積極促進人民以憲法政策創制公投案,敦促政府與國會主動應對,而非自行替政府或國會把關,阻擋創制案,甚至還越俎代庖,幫人民決定那些公投案可提,那些不能提。

此外,現行公投法對於公投成案要件的規定相當不明確,太多不確定法律概念,例如公投法第2條第1項第3款規定之「重大政策之創制或複決」,但重大政策涉及人民對特定議題之關注、立法院之決議、政黨選舉政見之兌現,以及各部會文官體系基於其權責所作成之決策,不但沒有具體法律定義,毫無實際範圍,且政策之制定具有高度政治性,更與民主國家透過憲政體制凝聚民意之特質有關。若中選會據此自行限縮政策創制的成案要件,則其不但有過度擴張行政裁量之虞,且造成行政權凌駕人民基本權利之上。

罷免案成案都比公投案容易

依據公投法進行形式審查並非如同食品安全、生技醫藥或疫苗研發,並須經過嚴格審查程序,連涉及公職人員去留的罷免案成案標準,都比政策創制公投案還容易,難道憲法政策的創制公投比不上罷免案的重要性嗎?由此可知,除非人民團體提出之政策創制公投明顯違憲、違法,或侵害人權,否則中選會不應自我定位成憲法法庭,以幾乎自由心證式的行政裁量,決定人民是否行使憲法賦予的參政權,若中選會對於涉及憲法政策之公投案均加以駁回,則人民對透過公投參與重大政策創制又有何期待可言。

中選會對公投案應以最有利於人民之觀點進行形式審查,並盡力作有利於成案之解釋,而非拘泥於「用詞字數計算語法」,或津津計較於何謂「符合現狀」等無關緊要之名詞。人民能否了解提案主文真意,應從一般大眾閱讀與理解的角度來判斷,而非行政機關以父權式的思維,代替人民決定他們能否理解提案內容。不論人民是否理解公投主文,一旦成案,後續將進行連署程序,為讓連署超過法定門檻,自然提案團體或提案人會以最簡單的方式向社會大眾解釋其訴求,否則公投案亦難以交付投票。所以中選會根本無需越俎代庖,自行認定人民能否理解公投主文,若中選會以其主觀判斷下之行政裁量,來決定主文是否容易理解,恐怕才更失客觀標準,讓各界難以依循。

人民必須耗盡洪荒之力才能實現創制權?

公民投票是直接民主落實程度的具體指標,受到憲法與法律付託之中選會,應以提高人民對公投的興趣與參與為職責,而非以過度限縮之裁量標準為難提案人,讓民眾認為仿佛是以減少制憲或修憲政策創制成案為目的。此舉不但無助於直接民主的落實,甚至會降低人民對政策創制的參與機會,然若人民都要耗盡司法資源、透過訴訟與國家機器抗衡,方能實現創制權,那對於身為國家主體的人民來說,又何來真正國民主權可言?

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