以蘇建交的後座力

劉必榮
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10月23日在美國的調停下,以色列與蘇丹簽了和平協議,決定雙方關係正常化。這是繼阿拉伯聯合大公國、巴林和以色列建交後,川普中東外交攻下的第三城。過去許多依賴中東石油的美國盟友擔心,頁岩油的開採技術突破後,世界能源地圖重畫,美國對中東的依賴日減,會不會因此逐漸撤出中東,丟下美國盟友獨自面對複雜的中東情勢? 現在看來應該不會,因為川普對中東的外交似乎興趣正濃。

以色列和蘇丹建交的意義有三: 一是1967年阿拉伯聯盟在峰會上,8個阿拉伯國家定下對以色列「不和平、不承認、不談判」的三不政策時,峰會地點就是蘇丹首都喀土木。今蘇丹放棄「三不」轉而與以色列建交,自有重大的象徵意義。第二是蘇丹的地理位置,將有助於穩住東非的難民潮並阻擋利比亞回教基本教義派勢力擴散。第三是中東的權力板塊逐漸從向伊朗傾斜,轉向對以色列有利。將來如果拜登當選,美國重回《伊核協定》,逐步對伊朗解除制裁,伊朗開始復甦,以色列這邊也先做好了準備。

為什麼蘇丹會在這個時候改變政策,願意承認以色列? 一個當然是內政的原因。蘇丹2019年發生政變,總統巴什爾因獨裁與貪腐遭到推翻。巴什爾是土耳其與卡達的盟友,而土耳其與卡達皆與伊朗相善。推翻後新的軍事強人則是沙烏地與阿聯的盟友,等於一下換了邊,政策也因此有了180度轉變。

川普中東外交的特色,是對氣候的轉變抓得特別準,但是阿聯的外交敏感也不遑多讓。當北非外交氛圍開始轉變,阿聯立刻主動出面調停,讓美國和蘇丹可以在阿布達比談經濟援助的問題。這裡也可以看到阿聯小國外交的特色,它可以找到時機與槓桿,發揮跟她實力不成比例的影響力。美國的經濟援助因此成為蘇丹改變政策的另一重要原因。

美國從1993年就以蘇丹包庇真主黨、蓋達組織 (包括賓拉登),並涉入1998年肯亞、坦桑尼亞美國大使館恐攻,以及2000年美國軍艦柯爾號在葉門被攻擊等事件,將蘇丹列入支恐國家的黑名單。列入黑名單後,美國在國際貨幣基金組織與世界銀行都否決了對蘇丹的金援,美國企業也無法與蘇丹做生意。原本為天災重創的蘇丹經濟,更因此雪上加霜。

美國這次就以將蘇丹從支恐名單中移除為誘因,要求蘇丹對恐攻罹難者家屬予以賠償(後來蘇丹同意賠償3億3500萬美元),並與以色列關係正常化。蘇丹現在是政變之後的過渡政府,由軍人與文人共治。文人政黨領袖原本反對在對以色列政策上做出重大改變,後發現背後有這麼大的經濟誘因,因此也轉而同意。

但將蘇丹自支恐黑名單移除還須美國國會同意。國會有45天時間做出決定。今美國大選在即,45天之後新國會會如何反應還有待觀察。但更重要的是蘇丹內政。美國學者指出,美國牽成以、蘇建交,蘇丹軍事強人威望提升,會不會因此阻礙了蘇丹民主進程? 以色列也有學者擔心,美國以「從支恐名單剔除」為餌對蘇丹施壓,有可能反而激化回教基本教義派。這樣的外交後座力會不會發生?萬一發生後會由哪一個總統來處理,則是我們觀察的下一個重點。

(作者為東吳大學政治系教授)