台灣駐美國機構可能「換名」?美中「切香腸」戰略再受關注

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近日有媒體報道稱, 台灣可能會被允許將其駐美機構從「台北經濟文化代表處」更名為「台灣代表處」(Taiwan Representative Office)。消息一出,立即在台海兩岸引發激烈議論,讓華盛頓對台政策的「切香腸」(salami slicing)戰略再次受到關注。

但有分析稱,如果消息屬實,這更像是美國在外交上與中國「討價還價」。

英媒《金融時報》9月10日刊出一則新聞稱,美國正"考慮"讓台灣的「台北經濟文化代表處」更名升級為「台灣代表處」。 華盛頓和台灣的蔡英文政府都沒有對該報道直接回應。

就在同一天, 美國總統拜登(Joe Biden)與中國國家主席習近平通電話。中國官媒稱,美方表示無意改變「一個中國」政策。

中國外交部發言人趙立堅周一(9月13日)回應此事稱,中方已就媒體報導的相關動向向美國提出嚴正交涉。他指出,美方應恪守一個中國原則和中美三個聯合公報規定,以實際行動履行美方有關承諾,停止任何形式的美台官方往來和提升實質關係,包括不得將台「駐美經文處」更名為「台灣代表處」,停止向「台獨」分裂勢力發出錯誤信號。

「切香腸」戰略?

據《金融時報》稱,改名消息來自多名「知情人士」,後者稱,此要求獲得美國國安會內部及國務院亞洲事務官員的廣泛支持,甚至美白宮印太事務協調官坎貝爾(Kurt Campbell)都支持此決定。

不過,根據美國法令,改名最終還需要美國總統同意並簽署行政命令才能完成。

但「改名」一事再次引起討論美國是否近年來以「切香腸」外交戰略,抵禦北京在印太,特別是南海以及台海的軍事擴張, 亦即以積小成多,從對台軍售頻率、代表處「改名」以及高層互訪等戰略,漸進式地在印太地區擠壓中國,拿下該區域之主導權。

澳洲國立大學亞太學院講師宋文笛(Wen-Ti Sung)向BBC中文分析稱,與其說是「切臘腸」,不如說是「外交」操作。 「外交是一個動態的討價還價過程, 在美國和台灣官員在華盛頓近郊舉行會談之際,美國向媒體透露這一改名建議,可能也在探測衡量北京的反應程度,再隨之考慮調整分寸和力道,」他說。

此外,時間點上,宋文笛認為,拜登與習近平的第二次通話中,美中雙方已經對彼此的意圖做過再確認,為雙方關係建立了護欄,彼此都有意避免從競爭走向衝突。 「在此互信基礎上,北京對於美台關係的升級之理解,以及華府的分寸拿捏精凖度,理應都有所提高。」 

國際關係學者、台灣中山大學政治所副教授沈旭暉解釋稱,所謂「切香腸」是指像「透過不斷製造一些動作和舉措,最終換來巨大的戰略成果」,而此戰略的精髓「在於所需時間極長,但當中的種種行為,本身卻大多不會引來什麼後果,微不足道得令對方不願花上較大代價應對。」

「過去二十年間,北京不斷透過不同的細微手段,逐漸提升自己在國際間的影響力,等其他國家發現時已經不可收拾。這種被稱為『切香腸』的戰術,行之有效多年後,它自己卻也要親身應對。」

針對美國對台戰略變化,美國約翰斯·霍普金斯大學季辛吉(Kissinger/基辛格)講座教授布蘭德斯(Hal Brands)最近在彭博專欄以「切香腸」為外交主軸戰略,形容特朗普和拜登政府的對台政策。

布蘭德斯解釋,近年來,美對台的軍售頻率和加強高層互訪等,都是希望以「切香腸」戰略等反覆且細緻的行動,盼能麻痺對方(指中國),令美台間一切行動往來變成外交慣例,或更能暗渡陳倉,在不過度觸動中方神經下,從事一些更敏感的外交行動,譬如高層軍事互訪。

他同時認為,「切香腸」戰略會持續數年,台灣的國際地位也會繼續提升。但他亦強調,美國對台的「切香腸」戰略,是不得已之舉。因為美國《台灣關係法》規定,美國不可能直接承認台灣主權,只能以曖昧或更精細的外交戰略與台灣往來。

最後,布蘭德斯同意,美方的「切香腸」動作若太大,絶對會致中國極大反彈。中國亦會計算得失,先發制人。

北京如何回應?

在9月13日中國外交部例行記者會上,外交部發言人趙立堅稱「台灣問題」是中美關係中「最重要、最敏感的核心問題」,「一個中國原則」是中美關係的政治基礎。美方在《中美建交公報》中明確承諾,美國人民將與台灣人民保持「文化、商務和其他非官方關係」。

台灣和美國地圖
台灣和美國地圖

中國國台辦發言人朱鳳蓮亦於同日說,「民進黨當局無論怎樣玩弄花招搞「台獨」,都注定失敗。」

中國外交部發言人華春瑩9月14日在特推上表示,「注意到有報道稱美國正在考慮更改華盛頓『台北經濟文化代表處』的名稱。」

她警告說:「中國在台灣問題上的紅線非常清楚。在玩遊戲的時候,要小心不要被玩,而不是成為一個玩家。」

https://twitter.com/SpokespersonCHN/status/1437433851131809795

中國官媒《人民日報》旗下小報《環球時報》發表社論稱,若改名一事成真,美台將觸及中國紅線,觸犯中國《反分裂國家法》,屆時中國將對台進行軍事及經濟制裁。

《環時》稱,若台灣代表處成功改名,那麼中國將招回駐美大使,並對台灣採取全面性的經濟制裁,包含取消對台經濟優惠政策;軍事上,解放軍軍機將穿越台灣,並對台灣空域進行管制。社論說:「若我們不遏制美國和台灣島內的無禮來往,華盛頓甚至可能真的邀請蔡英文參加民主峰會。這將比前台灣地區領導人李登輝1995年以校友身份訪美的性質要惡劣得多。」

值得注意的是,《環時》社論同時批評美國似乎想仿效立陶宛近日同意台灣在首都維爾紐斯設立「立陶宛台灣代表處」,該社論因此稱,立陶宛與美國的外交「小動作」必將失敗。

宋文笛說,由於歐盟議會外交事務委員會最近通過了一項修正案,要求重新命名歐盟在台灣的外交代表機構(從 「歐洲經濟貿易辦事處 」改為 「歐盟駐台灣辦事處」),若華盛頓最終要處理台灣駐美代表處改名一事,美國將有更好的理由來更穩妥地去處理。 但宋文笛也強調說,台灣應對此事保持低調,過份伸張或吹噓並不明智。

宋文笛向BBC分析,若蔡政府過於公開地推動此事,可能會招致美國認為台北正在積極誘使華盛頓為台灣外交政治服務。「台灣或行事低調,不直接向北京炫耀挑釁,避免後者相關報復行動的升級,也會使台北在華盛頓面前成為一個善解人意的伙伴。更何況,代表處改名一事尚未獲得最後確認,也有變卦的可能。」

國民黨立委蔣萬安說,若真能成功更名,雖是跨出一大步,但更重要的是「實質改善與美國的關係,以及外交人員相關權益」。

台灣駐美代表處

目前台灣駐美的最高單位便是「台北經濟文化代表處」(Taipei Economic and Cultural Representative Office),座落於華盛頓的雙橡園(Twin Oaks)。現任該代表處長是民進黨籍資深外交工作者蕭美琴,她於2020年春由蔡英文指派前往華府履新。

2020年9月,蕭美琴突然在私人推特帳號,將個人簡介改為英文「Taiwan Ambassador to the US(台灣駐美國大使)」,引起各界熱烈討論。

當晚蕭美琴就在臉書長文解釋,稱她在推特私人帳號自稱大使,並不表示台美互動的單位名稱有所更動,工作單位仍維持「駐美國台北經濟文化代表處」。但她也表示,稱謂改成大使,是指她在美工作性質與其他國家大使無異。

彼時,隸屬同一政黨的台灣民進黨資深立法委員陳亭妃告訴台灣媒體,在美台互動熱絡的當下,蕭美琴這麼做之前絶對有告知過美國,或至少美台雙方有默契。台灣政治評論者黃暐瀚則稱,台灣駐外代表使用「大使」二字,並非從蕭美琴開始。他說,早在台灣前總統馬英九執政時期(2008-2016),就已經有通令稱台灣外交部的駐外代表為「大使」,「尤其駐美、駐日跟駐星(新加坡)」。

事實上,雙橡園一直是美中台三角關係的政治角力核心。該處自國民黨政府遷台前到美國在1979年轉而與北京建交前,都是中華民國駐美大使的官邸,包含胡適等九任大使。1979年4月美國制定《台灣關係法》後,台灣確認雙橡園的產權屬於中華民國政府。

2015年,台灣在雙橡園元旦舉辦升國旗儀式,引發中國外交部對美國抗議,美國國務院當時則表示其事先不知情,且對台灣方面這種行為感到失望。

不過,過去幾年,美中貿易戰開打,美台關係升溫。2021年4月,美國國務院發佈了新的「對台交往凖則」,允許美、台灣官員自由會面,美國官員也被允許與台灣官員在台灣駐美代表處會面,並出席在雙橡園舉辦的活動。但《金融時報》稱,為避免複雜化政治情勢,美國官員可能不會出席在該處舉辦的台灣重大節日(譬如元旦或台灣雙十節慶典)。

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