回歸多數統治吧

蘇永欽 / 國立政治大學講座教授、前司法院大法官並任副院長

一月大選結束，以為可以一切歸於平靜，結果是又一次的少數總統組成少數政府。國會在野多數為加強監督而推出幾項國會改革，先遭到議場的文攻武嚇，接著在國會外複製以國會秘密擴權為名的群眾運動，好不容易完成三讀程序，又由行政院經總統核可將法律案移請立法院覆議，經過半數立委決議維持原案，再史無前例的由51位立法委員和三個憲法機關（總統、行政院、監察院）各自聲請憲法法庭判決法律違憲，一件在兩天內即評決受理，其他也完成分案。對抗還繼續往罷免立委發展，賴總統上任一個多月，一般人期待會有三把展布新猷的暖火，沒想到竟是烽火連三月。

年紀稍長的國人，對於這些異常操作會立刻聯想到本世紀初陳水扁總統執政的種種，只是當時國人還沉浸在首度政黨輪替的喜悅和期待，對於體制如何調適雖也有討論，如我在選完兩天發文建議陳總統在聯合政府、左右共治模式間做一選擇，可使諸多新政至少逐步落地。但一般還是覺得面對新局實不妨以更大寬容靜觀後效，包括他提出的、完全不知所云的所謂「全民政府」、「清流共治」模式，長期執政的國民黨更懷有某種原罪意識，雖不知其可仍寧選擇不為已甚。

但後來的演變很快就讓大家看清楚，民主只能建立在多數執政的硬道理上，一點馬虎都混不過去。所有的改革也只在多數基礎上，才有順利完成的機會。包裝和姑息的少數執政，只會製造難以計量的彎道和爬坡成本，而且即使勉強做到一點微小的改革，也幾乎確定在短期內被多數推翻。我們面對比較困難的技術問題，還是在於欠缺本土長成的民主傳統，以致對於借鑑形成的民主體制，有時不太能確定，如何正確掌握什麼是必須滿足的多數。

簡單說，1946年底在南京通過的中華民國憲法，所採政府組織已經是當時並不多見的半總統制，也就是把行政權一分為二的雙首長制。嚴格而言，當時因為借鑑了美國聯邦憲法為全民總統設計的立法否決權（法案覆議核定權），以與同樣有全民多數基礎的參眾兩院抗衡，加上後來的臨時條款又在五院調和、提名、統帥三軍、緊急命令、戒嚴以外加上人事行政、國家安全大政方針權等，可能整體上已有更多的總統制色彩；但無論如何，把不對國會負責的總統和對國會負責的行政院長放在行政權下，理論上就可能因政黨席次的變化，而在大總統獨治和總統與政敵共治間擺盪的可能。到了增修條文修改行政部門的立法否決權，從三分之二門檻調降為二分之一後，政院和多數半總統制國家的政府一樣更依附於國會的多數政黨下（偏內閣制），這種擺盪就更難避免。

所以當賴總統確定當選，而民進黨又確定只是國會第二大黨時，選舉之夜來自半總統制國家的外賓，都以為臺灣走向共治已成定局，而賴當選人也公開宣稱將組民主大同盟。結果卻是完全走回陳總統的老路，儘管多次政黨輪替已經不會再給少數政府任何實驗的機會。作為長期投身民主化的一員，我現在常陷入低潮，很想知道民進黨這麼多熱愛民主的朋友真的已經決定要一條路走到黑？或者你們這麼確定，「第五縱隊」的敘事已經足以擺平多數統治的鐵律？■