國防總檢討與美國台海想定

我國國家安全的挑戰既多且鉅，而眼前不容忽視者之一在於：國際社會與我國對「台海是最有可能爆發軍事衝突的熱點」，存在重大認知差距。我國防部即將依法在3月底前，向立法院提交蔡政府第二任期的《四年期國防總檢討》（QDR），闡明未來4年的國防情勢與建軍規畫，勢須對上述差距有所評斷。

美國智庫「對外關係協會」（CFR）彙整百餘位專家的觀點，選在拜登政府上任之初，出版《美中台：避免戰爭之戰略》專題報告。慕尼黑安全會議主席伊辛格也在本月5日向媒體表示「當今全球政治軍事衝突風險最高的地方在台灣」。18日「美中經濟及安全審議委員會」（USCC）在國會舉辦聽證會，與會專家幾乎不約而同表達類似見解。然而依據我國近年多項民調，卻顯示超高比例的台灣民意認為中共不會對台動武。究竟是外國誤判，還是我們浪漫？

外國與我國對於台海安全的風險認知與戰略判斷差距愈大，彼此誤解與嫌隙的機率就愈高；我們倘無得宜之論辯說服，則外界對我建軍規畫、防衛構想、國防預算、兵役體制，指點江山的壓力也就愈大。

「對外關係協會」報告形容，川普對兩岸趨於軍事緊張的形勢火上澆油，而台海附近只有一根水管。因此建議「停止提油救火，並立即發展具信用的滅火戰略，不能僅靠那根水管，或想像要幾年後才到位的救火工具。」彼等務實地認定，現今條件不足以因應潛在危機，而預期獲得之美國對台軍售裝備，遠水救不了近火。

美台之間對於台海局勢判斷之差異，因此而有另一個時間軸線。兩岸軍事衝突是否將在短期內發生，牽涉到國家資源優序配置與緩急取捨，必須兼具科學與智慧的評估。倘美方研判「近憂」大於「遠慮」，自然聚焦關切「即戰力」，對我建軍備戰形成影響。

再從政軍兵棋推演的角度觀之，「對外關係協會」報告所提兩岸軍事衝突3個想定：1、中共侵擾我周邊海空域或攻擊外島；2、中共控制我對外海空交通並實施臨檢（quarantine）；3、中共全面進犯台灣本島，其實均早在我算計之中。然而，不足為奇並非等同已有破敵之策；尤其涉及前兩個想定的海空耗損、海島規復、遠海護航等軍事行動，絕非「堡壘台灣」（Fortress Taiwan）的刺蝟概念可以囊括應對，斷不可等閒視之。

歐巴馬總統以伊拉克全面撤軍而當選，川普總統以從未發動對外戰爭而自喜，拜登總統以內政優先及對外聯盟為方針，諭示美國海外用兵與單邊主義已有漸近且根本性的改變。準此，依從現實主義的「克制戰略」（Grand Strategy of Restraint）之議亦非毫無根據。即使目前美軍仍為世界獨強，絕不至於力不從心，惟「慎戰」思維必將籠罩華府政軍決策圈。

綜合觀之，我國之國家安全與預防戰爭，非單靠國防戰力（三分軍事）可以形塑，而必須融合對外及大陸政策（七分政治）。國軍建軍備戰也絕不能依託外軍之及時馳援，反而更要警惕友盟之干預掣肘，方能準確估算形勢並規畫防衛構想。

長久以來，我國「10年建軍構想」、「5年兵力整建」等計畫均屬機密，然而與之緊密關聯並已發表的3冊《四年期國防總檢討》與14冊《國防報告書》公開文獻中，均僅敘述當時戰略環境，甚少提及台海「和戰形勢判斷」。在缺少「國家安全戰略」上位指導下，也影響國防部在台美軍事對話交流的論述依據。

自10餘年前，美方「鼓勵」台灣以「創新、不對稱」做為國軍建軍備戰的主要基底，近年美國國務院及國防部又積極附議108年國防報告書所倡「整體防衛構想」（ODC）。如今諸多媒體報導，國防部計畫大幅修改，究竟如何定案並有理有節與美溝通，在依法公布QDR僅存月餘的時間下，應是邱國正部長上任後的首要之務。（作者為淡江大學戰略研究所副教授、戰略暨兵棋研究協會理事長）