【專文】南海主權問題與和平共利解決之道（中）

​參、就中華民國憲法觀點論中華民國擁有南海諸島及其海域的主權
《中華民國憲法》制定於1946年，並於次年開始施行。彼時，南海諸島已盡行收復。因此屬我「固有疆域」殆無疑義。且依當時國際法概念，包括南海諸島在內的U型線，為我國的劃界線，完全符合當時國際法。且1947年我國《憲法》公布施行時，對該一國界線，東南亞沒有任何一個國家提出過任何異議。因此，我國當時即已擁有U型線內水域與相關島嶼，事屬當然。1949年內戰時，中華民國政府雖撤退來台，唯迄今《中華民國憲法》在領土主權上，並無任何修訂更改。因此就我《憲法》法理言，U型線內的海南諸島（礁），主權的相關權利，仍屬我國。

時至今日，南海議問題愈演愈烈，美國與中共在南海問題上角力不斷，對於當事國之一的我國而言，最好的辦法，就是堅持主張《中華民國憲法》的立場。1947年，《中華民國憲法》公布施行時，我們的主張是什麼就是什麼。在《中華民國憲法》實施時，U型線已然公布；且依當時國際法原則及慣例（1945年，即民國34年的杜魯門宣言），U型線的主張是有效的。我國憲法就此一主張一直有效迄今。俞寬賜研究我國南海U型線的法律地位時指出，我國內政部於1947年以U型線標示南海四群島之歸屬，應係順理成章。可在四群島分別適用「直線基線法」，即以直線聯接每一群島最外緣諸島礁之最突出點，構成領海基線。至於「直線基線法」不僅為國際海洋法所承認，而且每條直線之長在法律上亦無限制。

「南海諸島位置圖」中的「U形線」有三層法律意義：一為「島嶼歸屬線」，囊括我在南海主張領土主權的島礁海上地物；二、基此領土主權而主張海洋法「容許」沿岸國主張的海域。36年時的海洋法僅允許沿岸國主張領海主權，1994年UNCLOS生效，又可主張200浬專屬經濟海域（EEZ）及大陸礁層的主權權利和管轄權。三、我可主張超過海洋法容許的海域，經他國默認取得主張的「合法性」。杜魯門總統1945年兩個海域宣言，突破海洋法的領海限制，被多國仿效，終能被UNCLOS成文化為EEZ。U形線亦復如此，馬英九前總統2014年9月1日演講論及杜魯門宣言，指我以美為師。而此法律內涵另展現在1993年我國公布的「南海政策綱領」，所謂「南海歷史性水域界線內之海域為我國管轄之海域，我國擁有一切權益」，顯見U形線乃是「歷史性水域外部界線」。行政院1999年公告我「第一批領海基線、領海及鄰接區外部界線」，以「在我國傳統Ｕ形線內之南沙群島全部島礁均為我國領土」，對南沙群島重申領土主張，以「固有疆域界線」稱呼U形線，連結憲法第四條。

事實上，依《中華民國憲法》第四條：「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」此外，《中華民國憲法》增修條文第四條內容有提到：「中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之。」因此，就《中華民國憲法》而言，自始即擁有南海諸島及其鄰近水域的主權，而我國至今沒有通過任何領土有關決議。

即便1971年，中華民國退出聯合國後，聯合國始就海洋法召開相關會議，於1982年第三屆國際海洋法會議簽署了《國際海洋法公約》（UNCLOS），始就海洋權利的相關主張，進行新的相關規定。唯就《維也納條約法公約》的相關規定，「法律不溯及既往原則」，UNCLOS挑戰我國傳統U型線的主張，大有疑義。因而，我國自始擁有南海的主權是歷史既定的事實。

中華民國前總統馬英九2015年4月8日赴「台灣外籍記者聯誼會（TFCC）」演講，並與會員座談，針對外媒提問時曾明確表示，南海是中華民國憲法上的領土，應透過和平方式解決爭端，而不是用放棄領土的方式避免爭端，政府絕對不會放棄領土。

就中華民國憲法的相關條文規定，南海諸島及其鄰近水域有其歷史傳承的疆域，憲法是一國的根本大法，憲法所規定的內容，在沒有經過法定的程序做任何的變更之前，每一位國民均有責任遵守憲法的規定，並捍衛憲法的內容，絕不容任意的改變或放棄既有的疆域領土。

肆、從國際法觀點論中華民國擁有南海諸島及其海域的主權

傳統上，依《奧本海國際法》（Oppenhelm’s Inetrnational Law）之分類，國際法上領土取得和變更的方式主要有五種，即「先占」、「割讓」、「添附」、「征服」及「時效」等五種。割讓是附屬於領土的轉承取得方式（derivative mode of acquistion），受讓國的權利來自承讓國的權利其他四種則為原始取得方式（original mode of acquistion）。傅崑成認為，以南海諸島所渉及之事實情況視之，這些小島並未經任「割讓」，亦無人曾對之用兵予以「征服」，更無人工營造或自然成長而形成「添附」；因此，值得深入討論，僅有「先占」及「時效」。主張「時效原則」也可適用於國際法的學者，往往提出美國的先例以及1928年帕瑪斯島仲裁案（Island of Palmas Case）。而國際法對先占取得國家領域主權，有相當嚴格的限制，即必須被先占之領土確為「無主地」（terra nullius）。至於「先占」與「所謂之時效」兩者間的關連性，「先占」本身若只具有「發現」的內涵，欠缺「長期持續和平的占有」，並不足以對抗另一個國家「長期持續和平占有」所創造出來的權利。因而，「長期和平展現國家權力」原則乃「所謂之時效」原則，其效力可以超越「只有發現，而沒有實質有效占領」之先占。

此外，聯合國《海洋法公約》於1994年11月16日生效，在序言中說明：海洋是人類共同財產，規定海洋中島嶼領土爭議應和平公允解決，並規定島嶼所屬國家有權開發其自然資源，對島嶼主權及資源的爭議訂有解決機制。中華民國政府歷年來，不斷由政府外交部發言人重申中華民國對西沙、南沙群島（東沙群島無爭議，中沙群「礁」亦無爭議）之主權主張。這些對外聲明均收在歷年外交部依年度出之「外交部聲明及公報彙編」。基本上，中國對南海諸島先占取得領域主權之證據可分為：一、「發現」之證據，二、「有效占領」的證據。前者例如前述的中華民國自秦漢以來即擁有南海諸島及其海域主權的史實。後者例如我國漁民長聁使用諸島的證據，以及派遣水師巡視海疆。

早在北宋時期，由宋仁宗親作「御序」的專門記載宋朝軍事制度和國防大事的《武經總要》一書，就記載了中國水師巡視西沙群島的歷史事實。不僅如此，更將南海諸島列入版圖，載入官方地方志書，且進行天文測量。20世紀之後，中國並對南海諸島礁進行各種經營措施。1945年8月26日，日本向盟國投降。盟軍最高司令官下令：凡位於北緯16度以上的越南境內之日軍，應向中國投降。此舉使越南北部被置入中國軍事佔領之下。中國即派軍佔據、接收。日軍並撒出西沙、南沙。1952年，中日和約，日本放棄對南沙群島、西沙群島之一切權利、權利名義與要求。這個和約由中華民國前外交部長葉公超和日本代表河田烈在臺北賓館簽署，中日和約第二條載明依據在舊金山簽署之對日和平條約第二條，日本放棄對臺灣、澎湖群島及南沙群島、西沙群島之一切權利、權利名義與要求。

對南海問題有深入研究的學陳鴻瑜說，中華民國從1945 年12 月起即陸續完成對西沙群島和南沙群島這兩個群島的占領及行政管轄，並派官治理。1951 年9 月8 日《舊金山和約》簽署到1952 年4 月28 日生效，在這一段時間中華民國擁有這兩個群島的主權一直有效存在，在舊金山和議時關於中華人民共和國和越南擁有這兩個群島的提案都遭到反對或不予討論。從《舊金山和約》和《中日和約》生效日起，中華民國是第一個繼續保持占有及先占該兩個被放棄的領土。馬英九前總統2014年9月1日出席「中華民國南疆史料特展」開幕典禮時曾表示，我國在1947年（民國36年）宣布「南海諸島位置圖」，當時除領海外，尚未有其他海域主張與概念，因此各方在探討如何引用《國際法》解決南海爭議時仍有不同意見。事實上，類似問題也出現在釣魚臺列嶼議題，當時他提出所謂的《時際法》（inter-temporal law），意指在國際爭端發生時，適用的國際法並非爭端發生時的法律，而是先前提出主張時的法律，「這樣比較能符合實際的情況」。

舊金山和約（對日和平條約）簽訂日期為1951年9月8日於美國舊金山戰爭紀念歌劇院。和約第二條聲明日本承認朝鮮獨立、放棄臺灣、澎湖、千島群島、庫頁島南部、南沙群島、西沙群島等地之主權。圖／擷自維基百科，公有領域
在此之前的1946年10月2日至1947年2月4日，中華民國政府派海軍總部、內政部、國防部及廣東省政府官員，乘太平、永興、中業、中建四軍艦，於1946年10月2日，由南京出發，赴南海諸島進行戰後接收。歷時4月，於次年（1947年）2月4日完畢。衛戌部隊開始駐守西沙、南沙數島。西沙永興島、南沙太平島均立有石碑，並設有氣象所及無線電台。同時設立「西沙群島管理處」及「南沙群島管理處」。黃介正表示，二次大戰結束後，中華民國以戰勝國的地位，收復日本戰時占領的南海島礁水域，由海軍會同內政部方域司及地理專家多次巡弋、測繪、命名，而成1947年公布11個斷續線組成的U型線。

（本文作者黃炎東博士，為大學法學教授、美國德州大學奧斯汀分校政治系及日本東京大學客座學者。）

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