強權博弈下的北極大戰略(上)

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2022年10月，美國公布新的北極戰略規劃「北極地區國家策略」（National Strategy for the Arctic Region），報告所提的四大主軸中，特別指名為了因應氣候變遷及俄羅斯與中國大陸在北極發展，美國要如何維持北極的和平、穩定、繁榮及合作。這不是美國第一次注意到中國大陸的北極發展，早在2019年美國出版的「中國軍力報告書」中，就點出了中國大陸的北極戰略。

北極的航道利益：時間就是金錢

中國大陸在北極已有長遠規劃，民間也提過冰上絲綢之路的想法，在地球的圓型構造下，北極海航線是北半球最快的海上航線，尤其對航運業而言，若能直接穿越北冰洋，便可以有效節省航行時間。即使現今高鐵可以直接通往歐洲，但陸運的經濟效益離海運有所距離，這說明了極地航線的價值。

2010年前後，中國大陸已開始討論北極的重要，但大多只限於智庫學者的討論，並無具體的政策。2018年1月，中共發布《中國大陸的北極政策》，是首份具體論述北極政策的公開文件。從地緣上看，中國大陸與北極的距離遙遠，關係也十分有限，就地理位置而言，和北極最有關係的是加拿大與俄國。然而，隨著北冰洋航線的運用，中國大陸注意到若能經營此條線路，可避開過去所遭遇的「麻六甲困境」。

除了交通外，北極的資源開發和地緣戰略意義受到各國關注，主因在於：第一，北半球國家為求經濟有所突破，自然會想尋找降低成本的方法；第二，由於地球暖化，北極冰層逐漸融化，2030年左右的北冰洋夏季可以航行。這些經濟利益中國大陸希望能加以利用。

中國大陸經營北極圈不如預期

事實上，中國大陸經營北極不如外界所言。雖然完成多次北極科學考察，但它並非北冰洋沿岸國家，無法擁有北冰洋底的大陸棚，也未擁有專屬經濟區，只能與北極周邊國家合作。因此除了航行利益外，目前較具體開發作為還是透過商業實力併購當地國家（北冰洋沿岸）的企業進行佈局。中國大陸也可能將「債務陷阱」的操作模式具體應用在北極，藉此取得港口經營權及重要關鍵基礎設施的擁有權，例如中國大陸在2006年與冰島簽訂「自由貿易協定」（FTA），2008年金融海嘯爆發時給冰島相當多協助。長期以來，中國大陸對周邊國家常有興建大型深水港情事，此模式也可能出現在丹麥與芬蘭。中國大陸更計畫與北歐國家建立深水港連接的「北極走廊」合作計畫。

中共擅長用運國際組織，極具關鍵的「北極理事會」在其多年運作下，終在2013年讓中國大陸加入觀察國，取得進入北極博弈的門票。過去受到造船工藝技術限制以及氣候的天然影響，只有部分國家可以參與開發，但隨著氣候變遷及船艦技術的進步，經營北極不再是夢想。對中國大陸而言，北極戰略不只是利益的爭奪，更涉及大國的「話語權」，從民族情感上來看，民族自信或許更勝於經濟與戰略上的利益所得。

惟中國大陸的地理位置與北極仍有一大段距離，航線主導權仍在俄羅斯、丹麥、加拿大等國手上，雖能經濟參與，離實際主導甚遠，只能由過去的利益分享者轉變成為參與議題運作的部分影響者。甚至在北冰洋航道的利益上，只能與俄羅斯、加拿大等控制國家妥協，兩個最重要的航道由加拿大主導西北航線，俄羅斯控制北方航線。中國大陸的北極經營越來越明顯，美國也開始加強與丹麥及加拿大的雙邊合作，大國戰略中經常運用的「合縱連橫」也在北極博弈上演，期待抑制中國大陸在北極的發展。對中共而言，透過外交經貿的對外合作雖有收穫，但能否在北極地區有效發展，俄羅斯的態度至為關鍵。

（本文獲海基會交流雙月刊授權轉載，詳細內容請參閱《交流雙月刊》第186期）

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