「教師流動率」統計中的失聲：處於弱勢位置卻被排除的「非山非市學校」與代理教師

文：盧宸緯（中華戰略前瞻協會研究員、國家政策研究基金會副研究員）

近來，教育不平等的議題受到關注。其中，「教師流動率」因能呈現師資群體的變動，並可透過不同地區間數據的對照，瞭解在師資、學習環境與條件……等是否出現落差，以確認學生學習權的保障，因此，常被援引作為教育不平等情形的佐證。以美國為例，疫後美國十分關注義務教育階段的教師流動率，以為美國貧困地區所出現的教育落差，尋求解方。

由立法院研究報告可見，行政院主計總處將我國「教師流動率」定義為：「（進入率＋退出率） / 2 =（成功調入人數/總人數＋成功調出人數/總人數） / 2」，即教師調入與調離的變動情況。然而，近年我國媒體、論壇等對教師流動率的相關論述，雖多提及偏鄉地區學校的教師流動率，是比全國及一般地區平均來得高，但多僅止於描述，未見近兩年數據與整體趨勢的佐證。

究竟，我國教師流動率的最新數據為何？在不同地區中呈現什麼樣的趨勢？而當前教育部對教師流動率的統計，又有哪些問題？筆者分析如下。

偏鄉地區「國中小」教師流動率皆高於全國及一般地區，尤以「國中」階段落差最大

目前，教育部將我國教師流動率的地區別，分為「全國」、「一般地區」及「偏遠地區」（即偏鄉地區）等三面向。由表一可見，在105至112年度，全國、一般地區及偏鄉學校的教師流動率，雖多有起伏，但在「國中小」階段，偏鄉地區的教師流動率，皆高於全國及一般地區學校；其中，又以「國中」階段的差距最大。

進一步而言，偏鄉國中階段的教師流動率，在105至112年度，落於1.15%到1.92%之間，平均比全國的國中高出0.65%，比一般地區的國中高出0.73%。而偏鄉「國小」階段的教師流動率，在105至112年度，則落於1.21%到2.14%之間，平均比全國的國小高出0.5%，比一般地區的國小高出0.57％。

此外，在高中方面，偏鄉高中階段的教師流動率，在107至112年度，落於0.46%到0.78％之間，平均比全國高中低了0.02%，比一般地區高中低了0.021％。其中，在107、108、109及112年度，偏鄉高中的教師流動率皆低於全國及一般地區高中，然而，其間差距並不大，僅在0.06%至0.16%之間，仍待持續追蹤觀察。

我國教師流動率統計政策中的「失聲」：處於弱勢位置卻被排除的「非山非市學校」與代理教師

如同前述，透過不同地區間教師流動率的對照，可以瞭解教育環境是否出現落差，以及孩子學習權益保障等情況。然而，筆者認為，目前我國的教育流動率統計，因排除了亦屬資源困難地區的「非山非市學校」，以及弱勢地區長期仰賴的代理教師師資，不僅難以趨近我國教育的真實樣貌，也減損了該統計反映學習條件與學習權落差的功能。

究竟，為何非山非市學校與代理教師，應被納入教師流動率統計？說明如下：

1. 被排除的非山非市學校：總被加額補助跳過的資源困難地區，比偏鄉學校更弱勢

現行教師流動率統計的範疇，並未納入非山非市地區。對此，教育部表示，「介聘學校地區的分類為一般地區和偏遠地區，爰僅提供全國學校、一般地區與偏遠地區學校相關資料」。

事實上，非山非市地區，已在2017年被納入《偏遠地區學校發展條例》，及2019年《教育部補助偏遠地區學校及非山非市學校教育經費作業要點》的專案補助對象中，顯示政府已確認非山非市與偏遠地區同屬資源困難地區，教育部亦會於每三個學年度，公告最新認定的非山非市地區學校名單。令人困惑的是，教育部既已認定非山非市屬資源困難，而在其學校與教師介聘皆有明確名單的情況下，為何非山非市地區的教師流動率，仍不被納入統計？

而政府在前述作業要點中的加額補助，有七成是跳過非山非市地區，導致非山非市地區僅能在城市與偏鄉的夾縫中求生存，比偏鄉更加弱勢，亟需被大眾瞭解與資源支持。

2. 被排除的代理教師：與編制內教師授課時數相同，是弱勢地區長期仰賴的重要師資

目前教師流動率僅針對編制內教師進行統計，根據立法院的「教育部所屬112年度單位預算評估報告」，國教署表示其原因為，「因代理教師異動頻繁，教育部統計處並未針對代理教師異動進行相關統計」。

然而，代理教師與編制內教師同屬全時在校，其授課時數亦相同。我國偏鄉學校長期仰賴代理教師，甚至需以代理教師為主力；而在總被政府資源忽略的非山非市地區，是否也有類似困境，抑或是更加嚴重？政府又應提供代理教師什麼樣的政策支持？這些問題，皆須透過對代理教師的流動率，來協助瞭解現況與推動變革。

換言之，目前跳過非山非市與代理教師的教師流動率統計，忽視了我國教育現場中的弱勢困境；而此種排除的作法，亦隱含了加重弱勢地區孩子邊緣處境的「他者化」的政策思維，以下進一步說明。

政府排除非山非市學校與代理教師所突顯的他者化政策思維，將加重弱勢地區孩子的邊緣化處境

承上述，教育部分別以「依據介聘地區既有分類」及「代理教師異動頻繁」的理由，將非山非市學校及代理教師排除在教師流動率的統計作業之外，再加上，目前該統計並非屬教育部主動發布的統計項目，亦未排定固定時程發布。綜合教育部的政策思維可見，一方面，教育部對我國弱勢地區教育仍傾向採取漠視、被動的態度；另一方面，亦凸顯教育部將我國弱勢地區的教育、教師與孩子，置放在不需要被瞭解的他者位置，將其區隔出來，排除在需被呈現的主流論述之外。

如此一來，除了將導致如偏鄉、非山非市等弱勢地區，其教育、教師、孩子的需求及困境難有發聲機會，也將加重其邊緣化的處境，讓其困境難以被外界察覺，亦難獲得政府、民間支持與實質資源幫助，導致弱勢地區的教育、教師孩子，更加弱勢。

政府應建立更完整的教師流動率資料庫並定期發布，讓弱勢地區教育困境與需求被看見

為了讓偏鄉、非山非市等弱勢地區教育現場的困境與需求，都能盡可能被揭露，擁有「被看見」的機會，筆者認為，現行我國的教師流動率統計政策，應朝以下方向調整：

1. 教育部應建立更完整的教師流動率資料庫，將非山非市學校與代理教師納入

一方面，教育部應在教師流動率的學校地區類別中，新增非山非市地區，並依據該部所公告的「非山非市地區學校名單」，彙整統計。另一方面，教育部亦應將代理教師的流動率納入統計，而針對偏鄉或非山非市學校若因行政人力負擔吃緊，對相關數據回報有困難者，建議教育部可研議由如偏鄉教育資源中心、偏非學校教育資源中心或類似性質的單位，或以「學校群」區域聯營模式與機制，提供行政支援辦理。

2. 教育部應將「教師流動率」納入需定期主動發布項目之列

教育部應將教師流動率納入需定期主動發布的項目中，以改善該數據的近用性不足的問題，讓有熱忱、有資源的民間單位也能及時瞭解弱勢地區教育的需求，加入協助偏鄉、非山非市地區的行列，也協助弱勢地區的孩子，能擁有翻轉處境的機會。

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