是煙花還是信號彈？淺談澳洲《強制議價守則》（上）

文／何吉森

一直以來，Google和Facebook（FB）在自己的平台上使用各服務地區新聞媒體製播的內容，卻無需付費。因此，當澳大利亞政府在2020年試圖迫使該等科技巨頭支付新聞媒體應給付之費用時，自然引來新聞媒體業者一致叫好的煙花爆竹。《新聞媒體與數位平台強制議價守則》（簡稱《強制議價守則》）於今年（2021年）3月獲國會審議通過，付諸實行。然而在草案徵詢公眾意見過程，FB一度禁止澳洲新聞連結，企圖阻擋用戶觀看與分享，約莫一週後，澳洲政府同意調整部份規定，換取FB同意配合其新聞付費政策，並撤回對媒體之禁令。此項法案之轉折所帶來的訊息，有如信號彈一般，各國政府及相關利益關係者，莫不密切關注，應往此案例指引的方向前進？或靜觀其變？

《強制議價守則》之內涵與調整

被定位在「為新聞媒體與數位平台間的善意談判提供框架，並為解決懸而未決的爭端提供平衡的仲裁程序」之本法案，係由澳大利亞競爭和消費者委員會（ACCC）主管，未來執行時，除將諮詢該國財政部（DT）及通訊部（DITRDC）外；其通訊媒體管理局（ACMA），亦被規劃負責認定本國新聞媒體業者參與本法案的資格。

目前僅適用於Google與FB之法案，除明定渠等必須使新聞媒體業者可以單獨或集體向其議價索取新聞授權費外，還引入數位平台與新聞媒體互動的「最低行為準則」，如：1、平台進行演算法和新聞呈現方式的修改時，必須提前28天通知澳洲媒體，以免無預警地影響其本國媒體流量與排名。2、平台應提供其蒐集用戶與新聞內容互動的數據（含互動時間與互動方式）給澳洲媒體參考。3、平台應規劃讓原始新聞內容能被用戶識別。4、為新聞媒體業者提供靈活的用戶評論審核工具。5、允許新聞媒體業者有拒絕其新聞被平台收錄轉載的權利。平台業者若不配合，被ACCC認定有違法行為時，將被處以高額罰款（約合台幣2億元、違反獲利行為的3倍或近12個月來在澳洲年營業額的10％）。

較引起爭議之條文為限制新聞媒體業者參與之資格，須為主要製作涉及重大公共事務的新聞（核心新聞）並於線上發布，且符合最近一個財政年度總營收15萬元澳幣（約310萬元台幣）水準的業者。

此外，在議價之程序面，亦是FB關切的重點，草案相關規定原要求：1、新聞媒體業者可以依據本法案，單獨或集體向平台通知有議價的需求。2、雙方有3個月的時間協商（negotiation），且在前11週內須安排和參加調解（mediation）。3、若在3個月內無法達成協議，新聞媒體業者可選擇將爭議提交強制仲裁（arbitration）。4、由ACMA設立之仲裁小組，仲裁員在決定雙方的最終報價時，須考量數位平台因連結新聞媒體內容的直接利益（如因「點閱」而獲得的收入）、間接利益（如廣告收入、收集用戶數據及數量等）、生產新聞內容之成本、及過多的負擔等因素。

澳洲政府為期法案能順利通過，修訂守則規定。明定由政府先指定數位平台是否須面對新聞媒體之協商要求，此時政府須考量數位平台是否對澳洲新聞業的可持續性做出重大貢獻，並在做成指定前提前發出通知，且等待30天後才能確認。俾給予數位平台時間改變主意，或重新思考如何為澳洲人提供新聞服務。又，由於原草案之「最終報價仲裁」意味著如果無法達成交易，新聞媒體業者和數位平台都會將其提議的交易數額，提交給仲裁小組做成決定。由於此決定具有法律約束力，但仍屬仲裁之妥協特例，因此要允許不會因此觸發雙方在其他通常商業交易過程中，產生不同報酬金額或成果的差異指控。

「為新聞付費」意識的覺醒

本法案的貢獻，在於正視新聞的價值與其民主意涵，確保新聞媒體業者為所產出的內容獲得合理的報酬，從而有助於維護澳洲的新聞業。惟在此之前，該法案能否落實執行，尚有諸多問題需釐清。如：1、萬維網概念創始人Tim Berners-Lee雖亦承認應正視協商支付之問題，但擔心此項限制連結之機制，可能有破壞網路「基本原則」的風險，因為網絡用戶超連結到其他站點的能力正是網路的價值與基礎。2、迄今為止，完成交易協商者，主要屬梅鐸新聞集團等大型新聞媒體，小型新聞媒體業者能否被納入令人憂心，雖然其可以通過默認報價，以更有效的方式參予，但不能確保FB會否再次關閉新聞。3、未能充分與其他不同網路利益代表對話，失去網路治理之處理原則。

儘管如此，Google確已與澳洲媒體公司達成協商交易，金額達數千萬美元。澳洲學者普遍認為，這些變化顯示政府可能只希望立法強制各方上談判桌協商。對新聞媒體業者而言，此機制或許尚未臻完備，但多年來數位平台經濟之資訊不對稱（information asymmetry）問題，導致資訊缺乏一方長期受損。解決方法包括訊息揭露、認證與評價制度等，已於此法案之「最低行為準則」中呈現，確也有可借鏡之處。

本文為作者評論意見，不代表《台灣數位匯流網》立場

圖片來源：取自授權素材pxfuel、TDC NEWS製作

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