本報特稿/前瞻計畫與房市規劃/智庫論壇/淡江大學金融研究所教授、中華國際財經創意交流協會創會理事長 謝明瑞

一.前言 2017年3月，行政院提出「前瞻基礎建設特別計畫草案」，編列8800億元特別預算，期望透過政府興建及完善各種基礎設施，強化民間投資動能，帶動整體經濟成長潛能。整體計畫包含綠能建設、數位建設、水環境建設、軌道建設以及城鄉建設等五大建設計畫，即所謂的「綠數水道鄉」計畫，規劃以八年時間投入總經費約新臺幣8824億9000萬元，預計可增加民間投資產值約新臺幣1兆7777億3000萬元，投資報酬率超過一倍(101.44%)。 行政院所推出8800億元前瞻基礎建設計畫包含五大項，每項預估經費各有不同，其中，以軌道建設占4200億元，約占總預算的一半(47.73%)為最大，在前瞻計畫下，政府預估應能帶動台灣整體經濟的成長，而房地產業則可能是最大的受惠者，然而，此一倉促而未經民意充分檢視即推出的計畫能否成功，除需考量經費的編列是否隱含政治議題之外，其政策是否能順利推動與執行，以及其效益是否能具體實現，仍需進一步加以探討。 二.前瞻性的前瞻計畫 有關前瞻基礎建設計畫的實施過程，可分為下列幾個部分來說明。 (一).具政治前瞻性的前瞻計畫 2017年2月6日，政府提出前瞻基礎建設計畫，兩個星期後(3月20日)，行政院即公布各項計畫，三天後，行政院會議通過「前瞻基礎建設特別條例草案」，並正式對外宣布，兩個星期後(4月5日)，行政院即核定通過計畫核定本，並於十天之內召開六場公聽會(4月10日至4月20日)。一星期後(4月26日)召開第一次委員會審查，再一個星期後(5月3日)，又召開第二次委員會審查，但遭到在野黨的大力杯葛，5月11日經朝野協商後仍破局，唯三天後(5月15日)，政府以其執政黨的人數優勢仍強制完成初審程序。 另外，為了配合前瞻基礎建設計畫所需的龐大支出，6月6日，立法院召開三次臨時會，特別預算審查在朝野協商仍無法取得共識的情況下，卻因朝大野小，特別預算仍強行通過，一個月後，也就是2017年7月6日，前瞻基礎建設特別條例三讀通過；也就是說，政府從提出前瞻基礎建設計畫到立法通過，前後只花了五個月的時間。 對照2012年也是在朝大野小的政治氛圍，2013年的海峽兩岸服務貿易協議在朝野經歷多次協商，公聽會舉辦多次，法案延宕多時，還引發2014年3月18日至4月10日的太陽花學運(或318學運)的佔領國會事件等亂象，最後依然無法通過的情形相比較，便可發現「前瞻基礎建設特別計畫草案」確實具有政治的前瞻性，且前瞻計畫議事效率之高，堪稱為行政與立法兩院合作無間的表率。 (二).具爭議性的前瞻計畫 2017年，政府以其執政優勢通過前瞻基礎建設計畫以後，不僅在野黨對計畫的內容多所質疑，且爭議不止，亦未能獲得人民的普遍的支持，因為民調顯示，僅有不到3成(28%)的民眾支持，大部分的人民並不同意該項計畫的施行，如根據TVBS民調，有將近2成(19%)不清楚前瞻計畫的內容，而有將近一半(46%)的民眾不支持推動前瞻計畫；而針對計畫的爭議，有七成以上(75%)的民眾認為前瞻基礎建設需要重新檢討，僅11%覺得不需要再重新考量。 另外，在不同的媒體的深入報導中，對於政府強行通過前瞻基礎建設計畫也有不同的解讀，如《關鍵評論網》認為：「行政院推出前瞻基礎建設以後，各界罵聲不斷，其中，又以佔超過4,000億的各縣市捷運、輕軌及台鐵線強化計畫最受爭議，質疑這些計劃最後能否回本...」。而《報導者》也質疑：「在政府年年入不敷出的情況下，八年8千8百億元預算，國庫應如何支應？另外，政府再度使用特別預算幫前瞻建設籌錢，究竟特別預算有否濫用資源的問題。」…等，唯政府的決策一如2016年所推動的勞工工作日數改革政策--「一例一休」模式，並未因在野黨的反對，甚或大部分人民的不支持而有所改變。 三.前瞻建設計畫內容 2017年，政府所推動的前瞻基礎建設計畫中，其所謂的「綠數水道鄉」計畫包括五大項，簡述內容如下： (一).軌道建設 在行政院原規劃八年8,900億元的前瞻建設中，政府推動八年期（2017-2024年）的軌道建設，預計投入4,241.33億元的特別預算，計畫內容包括：「高鐵、臺鐵連結成網」、「臺鐵升級及改善東部服務」、「鐵路立體化或通勤提速」、「都會區推捷運」、「中南部有觀光鐵路」等五大主軸，共38項軌道建設計畫。 在經費方面，超過300億元的個案就有九個，不足億元的有兩個，其中，以桃園捷運綠線的982.64億元為最高，次為桃園都會區鐵道地下化的964.09億元，臺中捷運藍線的841.64億元再次之，而以雲林糖鐵延駛高鐵雲林站評估規劃，以及嘉義蒜頭糖廠五分車延駛高鐵嘉義站評估規劃各為0.08億元為最低。 (二).綠能建設 為解決臺灣能源不足問題，政府規劃將台灣打造成為亞洲綠能產業的重要據點，並於5-10年內，使台灣能於全球綠能產業中能占有一席之地。綠能建設的預期效益為達成能源轉型。前瞻基礎建設計畫之綠能建設除編列特別預算243.15億元，政府推動綠能建設尚包括政府年度預算256億元，以及國營事業2,770.4億元等經費，預估未來可望帶動法人及廠商等民間投資1兆4,278億元。 (三).數位建設 根據「前瞻基礎建設特別計畫草案」的內容，行政院將「數位建設」定位在加速推動台灣超寬顏網路社會相關�祧Y建設，建構民生公共物聯網提升生活品質與安全，並帶動數位文創與內容產業發展，協助達成「數位國家•創新經濟發展方案」重點目標，以作為台灣產業創新方案之重要推動基礎，實現台灣未來成為「數位國家、智慧島嶼」的國家發展願景。 針對台灣未來發展數位應用必要之重點基礎建設項目，行政院以「數位基礎建設」就是公共建設之創新觀念，規劃「推動網路安全基礎建設，提供網路安心服務」、「完備數位包容，保障寬頻人權」、「發展數位文創，普及高畫質服務」、「建構開放政府及智慧城鄉服務」，以及「建設下世代科研與智慧學習環境」等五大推動主軸、18項重點建設項目，預估經費為319.89億元。 (四).水環境建設 2017年2月3日，行政院將「全國水環境計畫」納入前瞻性計畫。水環境建設以「大幅降低淹、缺水風險，擘劃優質水環境」為願景，區分「安全、環境、發展」三大主軸，擘劃安全宜居水環境，加速治水及供水基礎建設，期能達成「穩定供水」、「防洪治水、韌性國土」及「優化水質、營造水環境」等目標。 根據「前瞻基礎建設特別計畫草案」所規劃的內容，「水環境建設」涵蓋石門水庫阿姆坪防淤隧道工程、烏溪鳥嘴潭人工湖工程、無自來水地區供水改善、防災及備援水井建置、伏流水開發工程、推廣水資源智慧管理系統及節水技術、加強水庫集水區保育治理、湖山水庫第二原水管工程、深層海水取水工程、縣市管河川及區域排水整體改善、全國水環境改善、再生水工程...等計畫，自106年至113年，透過水環境之新思維、新技術、新環境及新產業措施，將讓水環境更有防護力、抵抗力及恢復力，營造不缺水、不淹水、喝好水及親近水的好環境。所須經費約1,124.6億元特別預算，第1期（106年9月至107年12月）已編列約251億元。 (五).城鄉建設 在行政阮院所規劃的「前瞻基礎建設特別計畫草案」中，城鄉建設為地方政府提出切合地方的建設，主要分成發展地方特色、有感工程等兩類，共歸納出可在2017-2020年內完成的十大工程，包含建設停車場、提升道路品質、城鎮之心工程、開發在地型產業園區、文化生活圈建設、校園社區化改造、公共服務據點整備、營造休閒運動環境、客家浪漫台3線(指桃竹苗的一條具有客家風情的客家浪漫大道(Hakka Romantic Avenue)台三線，稱為台三線客家漫遊走廊，北接新北市，南連大台中市)、原民部落營造等。另外，「前瞻基礎建設計畫」第一期特別預算經費，以「城鄉建設」項目共編列354.14億元為最多。 四．前瞻計畫的特別預算 2017年3月，行政院提出8800億的前瞻基礎建設計畫，而與房地產最直接相關的軌道建設大約占了一半。 (一).特別預算與政治精算 在民主國家中，每個民選的政府首長都希望在其任內有所建樹，並對人民生活品質的提高有所助益，為達勝選目的，選前更是畫下許多大餅來討好選民，但選後能否兌現，經常不是政黨所考量的問題。 基本上，政府推動的「前瞻基礎建設計畫」是基於政治精算後的考量，如8,800億的前瞻計畫預算就有超過4,200億元將規劃投入在軌道建設上，等於近半數經費都放在「交通」這個項目之中。但為什麼交通建設會是政府大力推動的計畫呢?從經濟的觀點，是基於國家整體性的發展，從政治的觀點，是為了選舉而做的地方綁樁，從社會的觀點，鐵道建設是拉攏地方關係，以及人民最容易看得到，也最有感的公共建設，唯若單純就「軌道經濟」可能帶動的未來效益，它對整體經濟的影響確實是相對比較重要的。 整體而言，政黨勝選後，編列相關預算，用以達成其所欲兌現的選舉支票，但個中內容大多含有政治為先，經濟為後的考量，因此，國人可先就計畫內容及其預算模式來加以對照，便可發現在所推出的公共建設之相關政策中，何者是利多，何者僅是杜悠悠之口的虛張聲勢。 (二)特別預算的編列 為使前瞻計畫可以落實並確實執行，2017年7月，立法院第二次臨時會通過前瞻基礎建設特別預算，首期特別預算編列1089億元，各項預算中以城鄉建設超過350億元最多，其次是水環境建設255億餘元，軌道建設170.69億元，扣除台鐵電務智慧化提升計畫、票務系統整合再造計畫、成立軌道技術研究暨驗證中心三項非工程計畫的18.59億元後，還有152.1億元分配到卅五項計畫。另外，數位建設160億餘元、綠能80億元；立院要求加入前瞻的三項建設方面，食安編列3億餘元、少子化20億元，以及人才培育42億元。而從政府編列的特別預算之相關內容，便可推論其政治意義與經濟內涵。 (三)鐵道計畫的特別預算 在鐵道計畫的特別預算中，已核定計畫中的工程經費占比，最高的是台鐵南迴台東潮州段電氣化計畫當中的台東段，達54.93億元，其次為台南市區鐵路地下化計畫29.75億元、新北市捷運三鶯線16.62億元、桃園市捷運綠線16.05億元、台鐵南迴台東潮州段電氣化計畫當中的屏東段14.1億元。 (四)特別預算的分級 一般而言，不同等級的建設之評斷，可藉由特別預算的占比來決定，若將特別預算的編列依其預算金額佔總預算的占比分為一至四級，則等級愈前者(如第一級)的特別預算占比愈低，其執行的機率愈大；反之，等級愈後(如第三級或第四級)，占比愈高，或僅列出評估經費，則執行的機率愈小，或僅供國人參考。 以2017年的前瞻計畫之特別項算編列為例，亦可概括將其分為四級，而第一級的特別預算占總預算的占比通常會低於50%，甚或低至20%，亦即第一級的公共建設的特別預算中，地方政府必須編列相對的預算加以配合，故其可進一步推動並執行機率較高，反之則愈低。 因此，可以從特別預算的占比來判定該計畫執行的可行性，如被列為第二評級的公共建設，其特別預算占比幾乎都在60％至80％左右。第三級的特別預算占比可能高於九成，且預算編列的時間跨時久遠，至於第四級，大抵僅有編列規劃評估經費，而評估經費並不等於可用經費，僅是以「評估經費」讓學者研究其可行性，目的在杜?地方的反彈，政治意涵遠高以經濟目的。 (五)鐵道計畫的特別預算分級 一般而言，公共建設預算的來源與編列時間有密切的關聯性，軌道建設是房地產的重要參考指標，因為長期而言，這些軌道建設的各個站點，都可能是人流、物流、車流的聚集地，且建設從規劃接駁路線、招商、標售土地等，房地產的價值性會逐年提升。 另外，公共建設的預算來源與編列時間都是必須考量的重點，投資人不宜盲目跟進，前瞻基礎建設是否能真正的推動與執行並落實，以及其執行效率與成果等尚無法確定，但可考量第一評級的公共建設項目，因其實質性及獲利性的機率較大，而投資房地產則是相對較佳的選擇。 根據樂居創辦人李奕農先生的研究，其將軌道建設分為五種類別，分別是捷運與輕軌、鐵路高架化或地下化、觀光鐵路、加強臺鐵東部服務、高鐵臺鐵站區連結等，其中，除「捷運與輕軌」對於房價影響力較大之外，其餘對一般住宅的影響相對有限。 另外，針對捷運與輕軌兩種對房價較有影響的建設項目，還可以從預算編列、執行難度，以及對房價影響等因素加以探討。若將這些建設分為第一到第四級，其中，第一級的評價最高，執行機會最大的；第四級的評級最低，執行機會也最低，而評級愈低的建設，其跳票或拖延的可能性就愈高。 在第一級的軌道計畫中，代表地方政府同時編列了高額預算要執行，可以判定這項工程早已有共識，也是地方政府的重要政績。如包括三鶯線、淡海輕軌、安坑輕軌、桃園捷運綠線、高雄捷運的岡山路竹延伸段一階段，因地方政府本身有足夠的財源支應，經費有著落，執行的機會就高，對區域發展相對有利。 五、前瞻計畫下的房市規劃 有關在政府前瞻計畫下，民間應有的房市規劃，可分為下列幾個部分來說明。 (一).前瞻計畫以軌道建設為主 在政府的前瞻基礎建設計畫中，軌道建設共計38項計畫，主要包括台南市區鐵路地下化、桃園都會區鐵路地下化、高雄捷運岡山路竹段延伸、桃園捷運綠線延伸至中壢、新竹環線輕軌、台中捷運藍線、基隆輕軌、恆春觀光鐵道計畫等。所需預算高達4241億元，約占總計畫經費的一半。 (二).軌道經濟帶動房市買氣 從總體經濟的觀點，軌道經濟可經由交通運輸帶動原物料需求，亦可帶動因人口遷移所導致的房地產成長，特別是交通軌道末端的房地產，其房價偏低的情形可透過交通改善與縮短通勤時間，而可以大幅提升價值，對活絡房市有極大的助益。 (三)軌道建設促進房市活絡 一般而言，公共運輸系統的良好與否影響房市甚巨，根據信義房屋的「軌道經濟學」網站內容，其利用多年來的成交價格資訊，分析國內1992年至2013年的房價資訊時發現，在1992年時，台北市大安地區的房價一坪只需26.9萬元，但2013年，大安區每坪房價則高達104萬元，十一年之間的漲幅將近3倍(2.87)，故知交通動線是影響房地產價格變化的重要因素。 再以台北市的房地產銷售為例，2017年的台灣房市依然低迷，但房市中依然存有熱銷主力產品，而以小宅的20至45坪、2至3房的商品，以及總價約在1600至2800萬為主要訴求；新北市則是以20至50坪的2至4房，總價在800至1500萬的房子為主。然而，這些熱銷商品的共通點都與交通有關(軌道經濟)，亦即大多為臨近捷運、低總價，以及位於生活機能較成熟的商圈，顯見交通運運輸對房市的影響相對較大。 (四).先求其有再求其好的購屋規劃 儘管房價所得比依然偏高，對首購族來說，現在的房價確實太貴，但影響房地產去化的主要因素為產品、地段與價格。又因為台灣有九成以上的人都有房地產，要房價減半出售實不可能，何況台灣薪資水準不高，且通貨膨脹太快，現在的一千萬元之購買力也許僅等於十年後的500萬元價值，但買下的房子10年後的價值卻不會低於一千萬元。因此，首購族必須誠實面對，與其恨房價高，還不如全力面對，因為房價不會大跌，現在不買，以後只會讓自己後悔，因此，先求其有再求其好，應是購屋的較佳選擇。 (五).以交通動線規劃購屋 一般而言，購屋選擇宜以交通動線為考量，以台北市為例，熱銷主力產品以小坪數住宅，即20至45坪，且2至3房的商品，總價約在1600至2800萬為主；而新北市則是以20至50坪的2至4房，總價在800至1500萬的房子為主。這些熱銷商品的共通點多為臨近捷運，低總價，且位於生活機能較成熟的商圈。另外，若根據過去台灣房價走勢來觀察，大多是大漲小回，因此，任何時候都是入市好時機，但若能跟著交通建設的軌道，並評估自身財務能力，才能選到合適的房子。 (六).以政府其他規畫為購屋規劃 一般而言，房市發展必須考量多種因素的結合，亦即若僅有鐵道的設置，但若無其他產業政策的配合，亦無法融入其他產業的關聯性需求，在此情況下，不僅無法帶動就業成長，無法帶動產業轉型，亦無法帶動軟體知識產業成長，特別是當前為資訊科技的世代，全球都在積極發展大數據、雲端、智慧家電、智慧生活應用…等的發展下，亦即當前的經濟發中過程中，軟體知識產業投資效益應比實體軌道經濟投資效益大。因此，鐵道計畫雖然對於國內建設很有帶動效果，但是對於台灣目前急需的經濟轉型，或強化競爭力，提高人民所得，並藉以活化國家整體經濟的發展潛力之目的，其關聯性可能不大，因此，根據政府的其他規畫來做為購屋規畫的參考有其必要。 整體而言，2017年的前瞻基礎建設有一半預算放在軌道經濟，顯示軌道經濟是主要焦點，而其最大受益者應是房地產業者與基礎建設產業，其他產業的影響相對有限。 六、結論與建議 經由前述的分析與說明，可據以列出本研究的結論與建議如下述。 1. 2017年2月，政府所提出的前瞻基礎建設計畫是一個具有政治前瞻性的計畫，也是一個具有爭議性的前瞻計畫。 2. 政府所推動的前瞻基礎建設計畫中，其所謂的「綠數水道鄉」計畫包括軌道建設、綠能建設、數位建設、水環境建設，以及城鄉建設等，所須時間及經費為八年八千八百億，而以鐵道建設的預算約達一半為最大。 3. 行政院提出8800億的前瞻基礎建設計畫，而與房地產最直接相關的軌道建設大約占了一半。2017年七月，再提出前瞻計畫的特別預算，其隱藏因素包括政治精算、特別預算的編列、鐵道計畫的特別預算、特別預算的分級，以及從鐵道計畫的特別預算分級中，瞭解計畫推動的可行性等。 4. 有關軌道建設與房市的關係包括前瞻計畫以軌道建設為主、軌道經濟帶動房市買氣、軌道建設促進房市活絡，以及必須有其他因素的配合等。 5.交通建設是影響房地產活絡的重要因素，政府的前瞻計畫亦以鐵道建設為主，但因政當推動公共建設大多立基於政治性的考量，因此，建議投資人必須考量政策推動的可行性，更要注意政府預算的編列方式是否符合推動與執行並進，經充分考量後，再考量進入房市的時間與地點，以政府計畫做為購屋規劃的參考。 【中央網路報】