濫編特別預算 修法方向莫搞錯

新國會上路後，國民黨、民眾黨鎖定政府濫編特別預算的問題，針對《預算法》提出13個修正草案，儼然成為朝野攻防的主戰場。然而，從目前各方草案內容來看，其實都難以解決核心問題。

有關特別預算的修正方向，藍、白認為《預算法》第83條第4款的「不定期或數年一次的重大政事」，已成為濫用特別預算的方便之門，大多主張刪除；或要求政院提出特別預算時，須先經立院同意，或是「無法以年度預算編列者為限」。

然而刪除第4款，並非解決方案。原因在於《預算法》為普通法，若與特別法發生競合，則應優先適用特別法的規定。

以實務來看，民國87年《預算法》修正後，雖把「緊急重大工程」得編製特別預算的規定刪除，但爾後政府提出特別條例，都會特別排除適用《預算法》，讓「重大工程」得以續用特別預算編製。包括前瞻基礎建設4期、流域綜合治理計畫3期、振興經濟擴大公共建設3期、易淹水地區水患治理計畫3期、石門水庫及其集水區整治計畫2期、擴大公共建設投資計畫5期，及基隆河整體治理計畫等共21個特別預算都是如此。

政府之所以制定特別條例，除了能規避《預算法》規定，又因缺乏自有財源，所以藉此方法排除掉預算法第23條有關經常收支必須保持平衡，舉借債務收入與移用以前年度歲計賸餘不得充經常支出之用；以及《公共債務法》有關中央總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過歲出總額15％規定的限制。

然而，經常收支平衡與債務流量管制，是維持政府財政紀律的重要規範，若經常性透過特別條例「強制排除不受限制」，就會成為政府未償債務餘額年年攀升的最主要原因，嚴重影響財政健全。

更進一步來說，在野黨提出的修正草案，有關「提出特別預算須先經立法院同意」部分，預料行政院屆時必然會重施故技，先提特別條例，經立院同意後，再據以提出特別預算，因此這樣的修法意義不大。至於限定特別預算「以無法用年度預算編列者為限」的草案，一但行政院與立法院見解有異，將徒增兩院齟齬。

因此，解決問題的根本之道，是在「財政紀律三法」《預算法》、《公共債務法》及《財政紀律法》，增訂所有特別預算條例不得排除預算法規定。

如此一來，即便特別法優先於普通法，但在增訂不得排除的規定後，三法對於特別預算條例就具有特別法的地位。屆時，政府就必須籌措自有財源，才能編製特別預算，這才能徹底解決政府債務居高不下的財政窘境。

（作者為前立法院預算中心副主任）

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