「移工禁轉條例」存廢爭議 吵了30年進展牛步

台灣有約70萬外籍移工，補足我國產業及照護勞力缺口。然而，他們受限於《就業服務法》規定，30年來皆無法自由轉換雇主，多年來勞團、立委和專家學者也都出面呼籲應逐步放寬。國發會103年委託的研究報告「未來十年我國外勞政策變革方向之研究」中更指出，台灣必須從客工制度轉向移民制度，給予移工同工同酬的待遇，並「放寬外勞自由轉換雇主限制」。然而，多年來不僅進展牛步，去年更在疫情下出現倒退情形。面對未來國際搶工的競爭趨勢，以及國際社會對人權議題日趨重視，台灣勢必要重新檢討現行的移工政策。

移工「禁止自由轉換雇主」政策脈絡回顧

根據《就業服務法》第53條第4項規定，受聘僱從事第四十六條第一項第八款至第十一款規定工作之外國人，不得轉換雇主或工作。一般而言，移工必須符合特定條件，如雇主死亡、遭到雇主不當對待、苛扣薪資等不可歸責移工事由，才可以依法轉換雇主或工作；否則轉換雇主皆需經過雇主同意。

這項移工「洗工禁止條款」在1992年《就業服務法》訂立後就已存在，禁止移工「轉換雇主」和「跨行業轉換」。2002年，政策首次出現鬆動，轉換雇主部分改為「原則禁止、例外同意」，但還是禁止跨行業轉換；2008年則針對跨業轉換部分放寬為「特定資格之雇主可跨行業承接開放三方合意、雙方合意跨行業承接」。儘管速度緩慢，且條件仍相當嚴格，但可以看出整體政策朝向逐步開放前進。

疫情爆發後，在缺工的背景下，勞動條件較差、不受《勞基法》保障的的家庭看護工跨行轉職到工廠工作的現象增加，造成家庭類雇主的困擾，勞動部遂於2021年針對跨業轉換條件進行限縮，改為「移工需登記在就業服務站，並連續14日無同行業雇主登記在該就業服務站，始得被跨行業承接。取消三方合意、雙方合意跨行業承接」，這項舉措得到雇主團體的肯定，但被勞團批評是「勞權倒退十三年」，也是今年移工大遊行訴求主打「自由轉換」的主因。

看護移工待遇差又無法自由轉換 逃跑情形恐增多？

外籍看護工不受《勞基法》保障，基本薪資停留在17,000元，且工作內容繁重、工時長。勞動部2020年1月釋出的報告指出，社福移工平均工時達10.4小時，只有11.4%的家務移工每周有休假，都沒有休假的看護移工高達34.4%。監察院2014年調查報告也指出，社福移工可能必須24小時待命、3年都沒有休假。

此外，由於社福移工在封閉家庭場域中工作，缺乏隱私，更可能被指派做許可以外的工作，甚至容易遭受性侵害、性騷擾和其他暴力傷害，卻難以求援。監察院2018年報告指出，「每年在臺女性勞工發生百餘起遭性侵害之通報案件，其中七成以上屬家庭看護工通報被害，近六成屬上司與下屬關係，外籍勞工入境後面對許多困境，且在權力關係的不平等之下，中途中止契約困難，致遭性侵害時，多數選擇『隱忍』或『逃逸』，實務上也發生部分女性外籍勞工為轉換雇主而『謊報』遭性侵害情事」。

在缺乏正常自由的轉職管道下，即使有申訴方式，仍導致移工逃跑，根據移民署統計，目前台灣的失聯移工人數大約有5萬5000多人。勞動部委託的研究報告「外籍勞工發生行蹤不明原因分析探討」中指出，移工逃逸前最後一份工作，有40.6%的受訪者表示「不曾休假（週一至週日都需工作）」。此外，有21.9%的受訪者表示在遭受雇主或仲介不合理對待時，曾尋求地方政府或申訴管道提出申訴或檢舉；最後仍逃跑原因包括「仲介不願意處理」、「沒有效果」；78.1%沒有提出申訴或檢舉的移工中，未提出申訴或檢舉原因以「不知道有申訴管道」者居多，「不敢提出申訴或檢舉」也占10.4%。該報告也明確建議勞動部「逐步開放自由轉換雇主之制度」。

不開放原因？勞動部：穩定勞雇關係、缺乏社會共識

勞動部不開放移工自由轉換雇主，給出的原因為：「穩定勞雇關係」及「缺乏社會共識」。勞動部說，移工所從事工作都是本勞從事意願較低的，若移工得以完全自由轉換雇主，恐將造成勞雇關係無法穩定、增加移工引進成本、家庭重度失能者照顧空窗期等問題。勞動部並指出，疫情下移工跨業轉換雇主已影響聘僱安定性，為衡平家庭照顧需求，才於去年8月修正發布轉換雇主準則規定。

勞動部解釋，在現有制度規範架構下，已檢討調整轉換雇主相關規定，實務上除移工因不可歸責事由得轉換雇主外，移工與雇主可合意轉換，或者移工可等到期滿時再行轉換雇主，已較法律明定轉換雇主的規定更為自由與彈性，且因移工自由轉換涉及修法，尚須尋求社會共識。

勞團駁：不開放才導致勞雇關係不穩定

台灣移工聯盟則表示，「移工不得轉換雇主或工作」造成了勞資權力不對等，不只讓移工無法依照自己的意願選擇去留，也讓雇主沒有壓力改善勞動條件，最終造成台灣整體勞動環境難以提升。雇主不再需要考慮改善勞動條件的問題，不用想辦法留住移工，最終造成違反移工意願的勞動、勞資關係緊張、移工被迫選擇逃跑、台灣勞動條件停滯不前；這種制度性的失衡，才是「聘僱不安定」的根源。

時代力量立法委員邱顯智也指出，「拘束勞動」過去在台灣就曾造成不少慘案，台灣必須正視目前針對移工轉換的嚴格限制，尤其是外籍看護工住在雇主家裡，很可能被要求付出額外的勞動力，甚至面臨性騷擾、性侵害等情況，處境尤為弱勢。

他說，台灣人在遇到勞資衝突時可以隨時終止勞動契約、轉換工作，然而移工卻沒有辦法自由換雇主，往往只能選擇逃跑。「開放移工轉換自由，能間接促使雇主必須改變對待移工的態度和方式，也可以避免許多剝削的發生；相反的，如果雇主和勞動者之間的衝突無法緩解，移工又無法脫離這樣的環境和契約，最後不是選擇逃跑，就是上述兩敗俱傷的悲劇」。

銘傳大學公共事務學系助理教授張志偉認為，應該把移工的勞動市場「正常化」，就如本國勞動市場也會有不同類型的工作、勞工在不同雇主和工作之間移動之情形，能力較好的勞工自然會前往待遇較好的工作，移工市場也是如此，如果硬性規定可能反而阻礙勞工自由培力的可能性。他並指出，《就業服務法》以國家方式去限制移工職業選擇的自由，讓移工與雇主綁在一起「相看兩厭」，並不符合人性，且恐有違憲之疑慮；移工不得轉換雇主在實務上也造成移工過度仰賴仲介，並衍生出許多人權侵犯的問題。他建議，應該回到契約法的精神去思考，讓勞雇都能自由解約，並透過訂定違約金、要提前多久告知等保障機制來維護彼此權益。

台灣要維護國際人權形象 先保障移工勞權

不只是台灣，移工無法自由轉換雇主的政策是許多國家的通病，包括韓國、馬來西亞及許多中東國家都有類似問題。先前，即將舉辦2022世界盃足球賽的卡達就因移工血汗勞動條件、無法轉換的制度引來國際媒體關注，並在國際批評聲浪下開始推動數項移工政策改革。包括國際移民組織（International Organization for Migration）、國際勞工組織（International Labour Organization）和人權觀察組織等，都將自由轉換雇主視為移工的基本人權，由此可見，國際社會對人權議題，以及移民工權益日益重視。

台灣向來以人權立國的國際形象為傲，2009年通過《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》，宣示遵循國際人權標準的決心。然而，公約中第6條第1項明訂：「人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之」，明顯與《就業服務法》「移工不得轉換雇主或工作」的規定相違背。

2013年，國際審查委員在兩公約初次國家報告審查中，也明確指出台灣外籍移工的權益匱乏並遭侵犯，尤其是「轉換雇主的限制」，審查委員更建議台灣政府應擴大移工轉換雇主的權利，然而政府機關卻一直未有更動作，到了去年反而走起回頭路，擴大限縮跨業轉換權利。兩公約審查即將在今年5月登場，疫情期間人權保障是各國非常重視的議題，屆時也將是國際審查委員檢視的方向，台灣若該規定，恐將再次因為移工人權議題讓國際形象受損。

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