總統侵權又擴權 誰要當行政院長？

行政院長賴清德究竟辭不辭？九合一選舉慘敗之後，他立即辭職，然後以維持政局穩定之名接受慰留。但在年終記者會中，他又說他會「時間一到會堅定離開」。大家認為他走定了，有人開始放話指蘇貞昌「同意」回任行政院長，但是美麗島電子報董事長吳子嘉首先拆穿其真實性，說這根本是有人想逼蔡英文接受才故意放話。果不其然，蔡英文總統隨後證實沒有「開口」要蘇貞昌接閣揆，並說留賴清德是全黨共識。

看來球還在賴清德手上，他留不留還在天人交戰中。我們站在他的立場考量，何去何從確實頗費思量。現在民進黨處在逆境中，飄離的民心繼續飄，鐘擺還在另一邊繼續擺盪，明年總統大選顯然難以翻轉。現在繼續幹下去，就要再跟蔡總統綁在一起，一同消耗，一同承擔。留任也將失去安養生息的機會，同時沒有理由另起爐灶，揭竿起而挑戰2020參賽權。如果現在去職脫身，即可和執政團隊拉開距離，既可避免繼續耗損，充電養望，還可立於有利的戰略地位，進退裕如。退可避開民進黨的低迷期，免於充當蔡英文競選連任的副手；估算可以一搏的話，還可直接挑戰2020總統大位。

賴清德如果勉為其難留下來，對民進黨和蔡英文來說，應該會被視為有情有義，願意有難同當，沒有一走了之，自謀生路與出路。只是這樣可以讓民進黨政府「打破大立」嗎？留下來固然有助於黨內的團結政局的穩定，但也會使蔡政府錯失大開大闔改弦更張的可能性，難以予民眾一新耳目之感，也就無從讓鐘擺快速再擺回來。

從選後蔡英文調整身段與作風的方向來看，賴清德原本偏低的留任意願應該更低才對，因為蔡總統在第一時間的檢討已經說了，「雖然做出決策，但沒有站在第一線領導，這導致了社會更分裂，支持者不知道如何辯護」。後來她真的站上第一線，透過迴廊談話、參加各地選後檢討、會見六都市長當選人、媒體茶會，直接談論公共政策與行政措施，甚至當場下達指示。她不僅侵犯了行政院長的職權，而且擺明所謂「最需要改變的是我自己」就是凡百施政更加親力親為，其他首長聽命行事就是了。

蔡英文原本對於總統職權的行使還算節制，對行政院長保持相當程度的尊重。但在敗選之後，為了挽救低迷的聲望，同時為競選連任拉抬聲勢，顯然已經向大總統制大步邁進。

我國總統和行政院長之間的府院權力關係，在幾度修憲和總統直選之後，所謂雙首長制已經明顯向總統制傾斜，但拼裝車式的憲法及增修條文仍給行政院長保有相當大的權力空間。實際上的職權劃分關係，則主要取決於彼此之間的相互尊重關係，因人而異，因時而異，也因事而異。

由於總統是民選產生，行政院長由總統任命，雖然憲法規定行政院長是最高行政首長，向立法院負責，但立法院對行政院長去留沒有決定權，閣揆唯一的權力來源就是總統，因此在憲政運作的現實樣態上，「閣揆執行長化」成為基本模式，閣揆的角色及與總統之間的權力關係取決於其執行長地位獲得多少尊重，必須總統不擴權、不侵權，他才擁有完整的權力。

由於總統基於民意的授權而產生，他必須向人民負責，同時為了爭取民意繼續支持，他必須在政策上順應民心，在績效上接受問責。基於此，儘管憲法及增修條文並未賦予總統任何掌理政務的權力，但實際上總統不可能如馬英九初掌權時說的「站在第二線」，他必須掌握大政方針的決策，負責負不了責任。這種權責不相符的憲政體制運作方式，讓總統向下擴權而侵犯行政院長職權成為常態。

過去陳水扁擔任總統時，他和行政院長關係大抵是遇強則弱、遇弱則強。張俊雄和游錫堃謹慎保守，安於扮演執行長角色，讓陳總統得以揮灑自如。謝長廷在上任前即提出「閣揆未必是總統的幕僚長」的說法，一些重大政策更與陳總統不同調。蘇貞昌則介於中間。可見總統和行政院長之間的權力互動關係是有彈性的，權變空間較大，政務主導權可以上下移動。

蔡英文就任總統之時就是黨主席，黨政大權一把抓，行政大權也是牢牢抓在手上，她自己說過去每兩天就和賴院長談一次，可見她確實把行政院長當作總統的執行長，時時耳提面命。由於大權在握，對政務介入極深，所以對敗選負責是理所當然的。但是，光是辭去黨主席，對於行政權卻狠抓不放，甚至要從第二線衝向第一線， 連機車ABS、防疫、旅遊補助等行政瑣事都要親自拍板，則不啻無所節制地擴權，公然侵犯行政院長的職權。一個應對敗選負主要責任者，不僅不限縮權力，反而積極擴張權力版圖，決斷更多事務，如何能讓離異的民心重新聚攏？如何能讓當下或未來的行政院長真的在不得人心的總統放手之後大破大立？

民進黨這次兵敗如山倒之後，想要贏回民心，只有換人當家作主，推倒從來。蔡英文辭黨主席猶有不足，她必須徹底放權，讓既有的行政院長扮演憲法明訂的最高行政首長角色，或由新任行政院長全權主導政務，翻動政策，刷新政風，予人全新感受，才可能起死回生。蔡英文現在為了拚自己的連任，反其道而行，抓權擴權又侵權，則賴清德必定極不情願留下來幹實權縮小的院長，即使勉強留下，也不會有新作為。這種態勢之下，又有誰能心甘情願地接手，扮演權小責重的執行長角色？

【作者 陳國祥／政治大學新聞系、新聞研究所碩士，台灣資深媒體人，曾任中央通訊社董事長、中央選舉委員會委員、《自立晚報》總編輯、《中國時報》總編輯、《中時晚報》社長、臺北市政府客家事務委員會委員、《中國時報》特約主筆、時報育才董事長。 現為<大師鏈>傳媒顧問】

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