臺灣設市百年:日台都市發展攜手交流的新起點

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臺灣從1920年10月1日開始施行市制至今剛好屆滿百年。這一百年內,日本一直在臺灣的都市規劃與都市文化的發展中扮演重要角色。從戰前建立都市公共設施、使臺灣現代都市文化萌芽,戰後中華民國政府沿用日治時期的都市計畫法令,日本社區營造也影響臺灣甚多。筆者在臺北接待日本智庫訪問團的經驗中,看到未來雙向「交流期」的更大可能。本文介紹日本與臺灣雙方都市發展經驗百餘年來的互動及未來展望。

讓現代都市生活萌芽的公共設施

2020年的10月1日,臺灣的臺北市、臺中市與臺南市迎來第一百歲的生日。放眼過去臺灣許多城市的聚落,雖然在荷蘭、西班牙、鄭氏或清國統治時期就已經形成,但是「市」這個真正從法律層面落實相關行政制度,卻是在日本統治時期才建立。

1920年,臺灣總督田健治郎,於10月1日施行〈臺灣州制〉與〈臺灣市制〉,首批施行市制的是人口約16萬的臺北、人口約2萬的臺中、人口約7萬的臺南這三座州轄市,首任市尹則分別為武藤針五郎、金子惠教、荒卷鐵之助,三人皆是官派市長。

施行市制,只是日治時期臺灣現代都市規劃建立過程的其中一步。早在1899年,主導制定及推動「市區改正」政策的臺灣總督府民政長官後藤新平,就成立「臨時臺灣舊慣調查會」調查臺灣社會風俗文化做為施政依據,這種「生物學原則」的施政思維,與西歐與美國19世紀都市社會科學的發展以及19、20世紀之交現代都市規劃的開端,在思想上是一致的。

日本人不但主導了臺灣現代都市規劃的開端,也主導了臺灣現代都市文化的萌芽。現代都市文化的萌芽有賴於都市公共設施的建立,而臺灣都市最早的公共設施都是由日本人建立的,臺灣作家陳柔縉的著作《臺灣西方文明初體驗》與《臺灣幸福百事:你想不到的第一次》有許多相關紀錄。

1897年臺灣第一座公園「圓山公園」在臺北縣知事橋口文藏倡議下由陸軍墓地改造完成而開放。1901年臺灣第一座公共圖書館「臺灣文庫」由臺灣日報記者栃內正六等人發起建立。1914年臺灣第一座動物園「圓山動物園」由馬戲團團長片山竹五郎在臺北的圓山公園創設,後經臺北廳收購為官營。

1930年臺灣第一個公車系統「臺北市營巴士」由臺北市尹增田秀吉收購民營的公車公司而設立。至於1932年臺灣第一家百貨公司「菊元百貨店」由布商重田榮治在臺北創立,可說是臺灣現代都市文化發展的一個重要里程碑了。日本人在臺灣都市建立的這些公共設施,讓臺灣人開始了現代都市生活,擁抱以前不曾有過的休閒、交通與消費方式。


郭茂林受臺北市長李登輝委託規劃信義計畫區,將東京新宿副都心開發經驗技術轉移至故鄉。(筆者攝影)

日治時期逐漸形成的現代都市規劃

日治時期,臺灣的現代都市規劃制度從無到有逐步形成。清治時期,臺灣的都市規劃僅重視城牆、城門與官方建築的營造,稱不上具有現代的都市規劃制度。日治時期開始不久,臺灣總督府於1899年起即開始在各都市推動「市區改正」政策。1900年頒布《臺灣家屋建築規則》。1932年頒布《臺北市區計畫》,為當時只有26萬人的臺北設定了60萬人的都市計畫目標人口

日本建築學者、原東京理科大學教授渡邊俊一指出,該計畫跳脫往昔都市規劃僅是改善基礎建設的傳統框架,而以實現對都市化地區的整體發展控制為目的,可說是臺灣最早真正落實現代都市規劃原則的案例。1936年頒布《臺灣都市計畫令》,結合了日本內地在1919年頒布的《都市計畫法》及其配套法令《市街地建築物法》,正式建立臺灣的都市計畫體系。

不過,日本在臺灣推行現代都市規劃的過程中,也造成了臺灣部分有形及無形文化資產的消滅。一個例子是日本建築學者、明治大學教授青井哲人的著作《彰化一九○六:一座城市被烙傷,而後自體再生的故事》所描述的,日本在彰化的都市計畫使既有的巷弄、廟宇及屋舍被截斷。

另一個例子是臺灣總督田健治郎推行的「町名改正」政策,整編臺灣各城市的街區並改名,以使臺灣的都市空間命名系統與日本本土的「町」一致。政策推行之初力道太強,幾乎將臺南、臺中等城市的清治時期街名消滅殆盡。

田健治郎總督反省後,要求臺北的町名改正務必尊重歷史,才使得1922年臺北的町名改正完成時,市區的64個町名,尚有三分之一完全或部份源自傳統地名或街名,如西門町、太平町、建成町、龍山寺町、大龍峒町;其餘雖皆為日本式町名,但也多有考量當地環境特徵後而制定者,如港町、濱町、入船町、河合町、川端町。


日本從無到有一手建立的臺灣現代都市規劃制度,戰後受中華民國政府繼續沿用。(筆者攝影)

持續受日本影響的戰後都市發展

日治時期結束後,日本在臺灣的都市發展中仍繼續扮演著重要角色。日本在臺灣建立的都市計畫體系,於第二次世界大戰後被接收臺灣的中華民國政府繼續沿用。此中原因,可能是當時中華民國政府既缺乏同等詳盡的法令可取代之,又看出其對經濟建設有利。

臺灣建築學者黃世孟指出,《臺灣都市計畫令》及其施行細則在戰後被翻譯為中文,繼續沿用至1964年為止。渡邊俊一也指出,日治時期都市計畫法令能被沿用,是因為可以滿足戰後臺灣「發展型獨裁」體制下的經濟建設所需。

歸化日本籍的臺灣人建築師郭茂林,將日本都市的開發技術轉移至故鄉臺北。臺灣文化資產學者凌宗魁指出,郭茂林兩度主動向臺北市長提出都市規劃的建言,一次是1968年向高玉樹市長提出臺北車站鐵路地下化及鐵道沿線綠廊構想,高玉樹轉任交通部長後依此推動臺北鐵路地下化及臺北捷運系統初步規劃。

另一次則是向李登輝市長提出遷移市政中心的信義副都心構想,1977年李登輝委託其規劃信義計畫區,當時規劃建造的高層辦公大樓即是現今的臺北101大樓。日本紀錄片導演酒井充子在Nippon.com專欄指出,郭茂林對信義計畫區的規劃,得力於他參與東京新宿副都心開發的經驗。

日本戰後的市鎮營造(まちづくり)運動,也啟發臺灣學習。戰後日本民眾主導的「市鎮營造」公民運動始於1952年東京都國立市的居民成功訴請政府禁絕若干影響居住品質的土地使用行為,此一事件觸發日本各地民眾仿效,政府也推動多項計畫回應民間要求。

渡邊俊一指出,臺灣在1980年代晚期解嚴,政治逐漸自由化後,開始產生與日本市鎮營造類似的社會運動,1992年成立於臺北、致力於都市政策倡議的非營利組織「專業者都市改革組織」(OURs)就是一例。

在前總統李登輝執政時,於1994年起將社區總體營造作為國家政策之一來推動。1999年臺灣發生九二一南投集集大地震後,日本的神戶市也將阪神大地震災後重建及社區營造的經驗與技術與臺灣分享。


日本統治時期的西本願寺樹心會館,現在成為臺北市百年紀念特展會館。(臺北市政府提供)

從單向到雙向的都市發展交流

雖然臺灣的都市規劃與都市文化從日治時期至今一直都是受到日本的單向影響,但日臺之間未來不無可能開始雙向交流。日本的環境政策智庫「地球環境戰略研究機關」(IGES)於1998年由日本政府設立,後來轉型為公益財團法人的非政府組織。

筆者於2017年底從家鄉臺北出發,前往IGES擔任實習生,從事為期三個月的研究工作,返回臺灣後也持續與IGES的同事保持聯絡。

2019年1月,IGES的堀田康彦博士透過跨國環境組織ICLEI的安排,率領研究團隊前往臺灣考察低碳與循環社會的政策推動狀況。該團隊於赴臺前聯絡筆者,邀請筆者陪同於臺北市區遊覽。在參觀由日治時期建立的臺北酒工廠所改造而成的「華山1914文化創意產業園區」時,該團隊向筆者稱讚臺灣的工業遺產活化措施,認為做得比日本還要成功。

幾天後,堀田博士一行人在時任ICLEI東亞地區高雄環境永續發展能力訓練中心國際組組長廖卿惠博士的陪同下,訪問新北市政府與桃園市政府。

曾留學日本、日語流利的廖博士指出,IGES團隊當時表示,為了執行聯合國委託的研究,兩年來在亞洲四處考察但一無所獲,直到聽取新北市政府與桃園市政府的報告才終於找到理想的「永續消費與民眾參與」(由政府推動生產與消費的新模式以減少資源消耗與環境破壞,並在推動過程中納入民眾意見)案例,希望不久後再度訪問臺灣以了解更多。

值此「永續發展」(sustainable development)成為重要全球議題之際,筆者期許,已做出相關成果的臺灣城市,如果能更加努力推動「文化資產保護及活化」與「綠色城市治理」,那麼,日本與臺灣之間,關於都市規劃與都市文化的交流史,百餘年來的單向影響,或許能迎來雙向交流的新階段。

標題圖片:臺北市設市100週年時,現任臺北市長柯文哲與歷任臺北市長一同出席活動。(臺北市政府提供)

邱秉瑜 [作者簡介]

現為美國賓州大學都市與區域規劃博士生。1986年生於臺北,國立臺灣大學畢業,英國倫敦大學學院空間規劃碩士,在臺灣歷任顧問公司、國會助理、地方政府職務,也曾於日本公益財團法人地球環境戰略研究機關(IGES)擔任實習生,致力從事臺灣與國際都市發展比較寫作,著有《我們值得更好的城市》(方寸文創出版)。