觀點投書:「年金改革」真的是成功的「改革」嗎?

林廣挺
風傳媒

立法院臨時會順利通過軍人年改法案,蔡英文總統表示「年金破產將成為歷史名詞」,民進黨總召柯建銘則說「三十年無虞」,似乎對於這樣的成果相當肯定和滿意,儼然「年金改革」已經成功。面對「年改」所引發的抗爭和社會成本,民進黨秘書長洪耀福曾說「寧願因為改革而失去政權,也不能為了保住政權而無所作為」,由此可見民進黨的強硬態度和改革自信。

然而,「年改」真的是改革嗎?事實是,公務人員的退休金,是受憲法和法律所保障,也是國家的莊嚴承諾。然而,蔡政府把他們這種違法違憲、毀棄承諾、強刪公務人員法定退休金的粗暴行為,講成是神聖的「年金改革」,為後代著想的德政。而被迫捍衛自身權益的軍公教和其支持者,卻成為「米蟲」和「反改革者」。在民進黨這種荒謬的語境下,於是乎,帶頭違法的人成為了「改革者」,而權利被任意剝奪和踐踏的受害者,卻反到成為了「反改革者」,何其荒謬。

但「年改」的結果成功嗎?或許這整個過程粗暴,甚至是缺乏正當性。但如果這次的「年金改革」,真的像民進黨所講的,可以一勞永逸解決問題、「三十年無虞」、「年金破產將成為歷史名詞」,那麼即使傷害了一些人,社會付出代價,只要結果是好的,那麼似乎還能夠接受。前提是,這個「改革」真的是成功的。

事實上,綜觀古今中外的歷史,成功的改革通常很少,失敗的案例卻是很多。在中國歷史上,商鞅變法應該是公認最成功的改革。除此之外,王莽的新政、王安石的變法,清末的自強運動和戊戌變法,都是失敗的案例。甚至就連明末張居正的財政改革,都不能算是成功,因為明朝的財政結構並沒有被根本改變。總之,一個成功的改革,不但需要各種有利客觀條件的配合,主事者高超的政治技巧和判斷力更是必備條件。

換言之,這是一個門檻極高、挑戰性很大,而且吃力不討好的苦差事。成功者當然會名留千古,但也可能像商鞅一樣被報復。失敗者的下場更慘,最嚴重的就是身敗名裂、國破家亡。事實上,近代史上許多的革命,就是由失敗的改革所引發的。1789年的法國大革命、1911年的辛亥革命、1917年的俄國革命,1949年國民政府的失敗、1979年的伊朗革命和1991年的蘇聯解體,當年這些在位的君主或領導人,不但不是什麼暴君,反而都正在戮力改革。或許,我們可以從中學到的教訓是,錯誤的改革相當於暴政,造成的後果可能比暴政還可怕。

民進黨人之所以沾沾自喜、自命不凡,並不是因為這次的「改革」有多成功,或是他們真的解決了問題。相反的,這是缺乏歷史意識,不知道到問題嚴重性的表現。然而,民進黨的墮落,並不能夠成為台灣人民推託的藉口。鑑往知來,審時度勢,是所有還在努力追求知識和真理的人,所必須承擔的責任。

20180426-民進黨祕書長洪耀福致詞。(盧逸峰攝)
20180426-民進黨祕書長洪耀福致詞。(盧逸峰攝)

民進黨秘書長洪耀福曾說「寧願因為改革而失去政權,也不能為了保住政權而無所作為」。(資料照,盧逸峰攝)

「年金改革」到底解決了什麼財政問題 ?

民進黨這次發動「年改」的理由之一,就是政府的財政出了問題,他們宣稱再不改革,未來年金就會破產。對於這種似是而非的說法,過往已經有不少人反駁,其中最重要的一點,就是蔡政府只知節流而沒有開源,而且是節最小的流。回顧歷史,法國大革命的起因是因為法國皇室發生財政危機,只好召開「三級會議」以擴增財源。事實上,當時法國社會的工商業和經濟其實相當的蓬勃發展,要增加稅收應該不難。然而,當時最有錢的人,都是透過買官鬻爵的方式變成貴族的新興資產階級,或是擁有土地的富農。他們有權有勢,與宮廷的關係良好,而且強烈反抗,國王無法從他們身上收到稅,所以只好繼續拖欠軍餉、壓榨農民,最終引發廣大的不滿,終於釀成大革命的悲劇。簡言之,當時的法國國王面臨財政危機,他卻無法從最有錢的一批人身上開源,只好從最沒有能力反抗的軍人和農民身上挖錢。他節省下來的錢杯水車薪,但造成的負面效果極大,不但沒能挽救財政危機,反而造成政權的崩潰。

有了上述的歷史知識後,再回過頭來看蔡政府所謂的「年改」,嚴格說起來,這並不能算是一個成功的改革。理由是一樣的,因為它幾乎沒有開源,節省的錢很少,而且造成的負面影響很大。如果說,軍公教退休後每個月可以領數萬元的退休俸,這個叫做「領太多」或「不公平」的話。那麼,那些靠炒作房地產或是買賣土地,不太需要工作就能夠進帳數千萬,甚至數億的人,他們得到這些財富就公平嗎?這會不會賺太多?事實上,「國父孫中山」早就提倡「平均地權、漲價歸公」。蔡政府如果能夠從這方面著手,進行開源,相信就算不用「年改」,政府財政也一樣不會出問題。然而,就跟當年法國國王碰到的問題一樣,想要從有錢有勢的人身上挖錢,實在是吃力不討好,況且,蔡總統的家族和民進黨的許多人本身就是既得利益者,反彈會非常大。所以,法國國王選擇拖欠軍人薪水,蔡政府選擇對軍公教進行「年改」,都是欺善怕惡,迴避根本問題,從最沒有反抗能力的人身上下手。當然,能榨到的錢也是杯水車薪。

關於「年金改革」到底能省下多少錢,有不同的說法,就連蔡政府也無法提出一個合理的計算公式和令人信服的數據。然而,不管是1年可以省下80億還是800億,就是算是800億好了,10年也就8000億,30年則是2.4兆。但同時,蔡政府卻在兩年之內就通過所謂前瞻基礎建設計畫的8800億,廢除核四浪費了3000億,以及據說離岸風力發電在未來20年要花掉2兆元,還有包含金援海地45億元在內的其他花費。這些預算都非常大,肯定會加重財政負擔,其效用和必要性一直都飽受質疑,而且全部加起來,絕對超過「年改」可以省下來的錢。蔡政府一方面節小流,另一方面卻不斷花大錢,所謂政府財政出問題、年金即將破產的說法,能夠讓人信服嗎?只有「年金改革」,卻沒有進行財政結構的重整,沒有開源,也沒有節流,這能夠算是成功的改革嗎?這算得上是真正的改革嗎?

用財政問題來掩飾經濟問題

蔡政府發動年改的另一個理由,就是現在經濟不振,年輕人領的薪水少,所以軍公教退休人員應該要共體時艱,少領一點,和大家一起度過難關。然而,這同樣也是一個似是而非的理由。就如同許多人反駁的,把剛出社會的年輕人和即將退休的公務員相比,是多麼荒謬的一件事。更加荒謬的是,蔡政府的「年改」違法違憲,欠缺正當性。他們於是利用部分年輕人和低薪勞工的「相對剝奪感」,讓自己的打手和民嘴不斷的炒作和挑動情緒,像這種文革時期的手法,居然在21世紀的台灣社會出現。這種齊頭式平等的主張和道德訴求的虛偽性在於,總統和高階政務官,以及各級民意代表的福利要不要先砍?

這些主張當然荒謬,但問題都還不大。蔡政府最大的盲點在於,「年金改革」基本上是一個財政問題。而年輕人和勞工的低薪問題,則屬於經濟問題。經濟問題是一體兩面,一方面當經濟不振時,年輕人和勞工的薪水上不去,而且容易失業,看到別人的收入多,這就產生「相對剝奪感」。另一方面,如果這個社會的經濟活動不斷在萎縮,政府也就更不容易收到稅,那麼財政也會發生問題。所以,民進黨執政之下經濟不振和所得分配不均,這才是一切問題的根源。把「年金改革」和低薪問題連結在一起,是混淆了財政問題和經濟問題,同時也是為了掩飾蔡政府在經濟發展和分配正義方面的無能。事實上,「年金改革」所省下來的那些小錢,只會被蔡政府浪費掉而已,並不會轉移到年輕人或勞工身上。相反的,當退休軍公教都開始減少消費,現職人員都開始延後退休年齡,持有房產的人員都開始漲房租,年輕人或勞工鐵定是優先受害。「年金改革」對他們而言,根本是未蒙其利、先受其害。

事實上,造成財政問題的除了經濟發展以外,人口老化和少子化也是另一個重要的根源。台灣的人口老化和少子化是一個長期的趨勢,以及對政府財政造成的衝擊,這已經不是什麼新聞了。畢竟,當有越來越多的老人需要被供養,而能夠工作和繳稅的年輕人卻越來越少時,這個時候政府的財政自然會越來越吃緊,這已經是基本常識了。問題的關鍵是,人口老化當然是一個不可逆的趨勢,但少子化的問題應該是可以透過人為的方式改變的。對於這個議題,台灣的年輕人都有一個基本的共識,那就是高房價和低薪絕對有影響。畢竟,養小孩需要有一個良好的居家環境和基本的開銷,如果連自己都快租不起房子或快養不起自己了,那還奢談什麼結婚生子?

簡言之,面對台灣的經濟困境和所得分配不均,以及高房價和少子化的問題,蔡政府其實毫無辦法,所以只好轉移焦點,拿退休軍公教當替罪羔羊,透過把他們鬥臭、砍他們的退休金,讓部分勞工和年輕人心理可以好受一點。

然而,逃的了一時,逃不了永遠。大多數的台灣人民已經發現,蔡政府一方面大砍年金,另一方面又不斷亂花錢,所謂財政困難的理由已經很難取信於人。相信在不久的將來,台灣勞工和年輕人也會發現,「年金改革 」所宣稱的總總好處,他們不但沒有享受到,反而先受其害。他們早晚也會發現,他們之所以低薪,是因為蔡政府太無能,而不是軍公教領太多退休金害的。

事實上,像這樣裝模作樣的進行改革,實際上是在轉移焦點和迴避問題的做法,在歷史上並不少見。例如伊朗國王當年進行的土地改革,就是既得罪了地主,但又沒幫到農民,最後導致政權垮台的案例。蔡政府此次「年金改革」,既傷害了退休軍公教人員,但事實上也沒幫到勞工和年輕人。他們唯一成功的,就是表現出好像有在改革的樣子,但長遠來看,這能夠算是成功的改革嗎?這算得上是真正的改革嗎?

20170630-總統蔡英文、副總統陳建仁、總統府秘書長吳釗燮、年改會副召集人林萬億政委30日於年改三法完成三讀後,於總統府召開記者會。(顏麟宇攝)
20170630-總統蔡英文、副總統陳建仁、總統府秘書長吳釗燮、年改會副召集人林萬億政委30日於年改三法完成三讀後,於總統府召開記者會。(顏麟宇攝)

作者認為,總統蔡英文把「年金改革」和低薪問題連結在一起,是混淆了財政問題和經濟問題。(資料照,顏麟宇攝)

「年金改革」真的是成功的「改革」嗎 ?

綜觀古今中外的歷史,每個成功的改革,面臨的主客觀條件都不同,評判標準也不盡相同。但大多數的歷史學者應該都會同意,一個成功的改革,應該要盡可能的讓受害者越少,獲得好處的人越多,而且要能促成一個國家在結構上根本和長遠的變革。這樣的改革讓所有人都看得到希望,甚至就連短期受害的人,都覺得長期下來會獲益,因而也願意支持,這就是一個很成功的改革。

鄧小平所主導的「改革開放」,就是這樣成功的例子。他把整個中國從一個封閉無效又落後的經濟體,轉型成一個外向型、具有競爭力,又蓬勃發展的經濟大國。在這其中,就連當初強力反對的黨員、強硬派軍人,或是受害的國營企業員工,也都因為長期下來受益於中國的整體經濟發展,而大多都轉而支持改革。

最近的例子,是印度的總理莫迪。他在2016年的下半年,無預警的廢止大面額的紙鈔。這個政策讓印度的國民措手不及,幾乎所有人都受害。然而,受害最深的,是那些持有最多大面額紙鈔的貪官和奸商。莫迪表示「兄弟姐妹們!為了讓這個國家擺脫如同白蟻一般的貪腐與黑金,採取強硬措施是必要的事」。莫迪的改革,打擊對象是有錢有權的貪官,長遠目標是為了讓政府更加廉潔,經濟發展更加順暢。一般民眾從他的魄力和決心看到希望,即使因此被波及而蒙受損失,也願意支持莫迪的改革。

如果要尋找反面的例子,那麼蔡政府最反感的國民黨可能也是他們最好的借鏡。1948年國民黨在大陸進行的「金圓券改革」,就是一個最佳的反例。「金圓券改革」原本的用意是要解決當年嚴重的通貨膨脹和物價不穩的問題,但政府威信不足,又用行政手段強制推行的結果,就是讓原本的問題更加嚴重。這個改革傷害最大的,就是江浙一帶原本支持政府的商人,以及在前線和共產黨作戰的軍人。此後國軍士氣低落,不戰自潰,大量人員投共,最主要的原因,「金圓券改革」就是壓垮駱駝的最後一根稻草。

蔡政府的運氣算是很好的,目前的台灣沒有面臨戰亂,也沒有重大而立即的危機,「年金改革」的效果如何,還有待時間檢驗。民進黨當然可以宣稱這是一個成功的改革,反正這也不是他們第一次隨口胡謅。如果說,就打擊了他們想像中的「藍色軍公教」,轉移低薪勞工和年輕人的怒火,以及裝出一副有在做事和改革的樣子,那麼,這次的「年金改革」無疑是成功的。

但如果是指包含財政結構和經濟發展,以及少子化問題在內的,對台灣社會轉型有更深遠影響的長期改革,那麼這次的「改革」絕對是失敗的。更嚴重的是,它的短期「成功」隱藏了真正的問題,以及真正需要被改革的對象,浪費了進行改革的時間和能量,使得問題變得更加嚴重和不可挽回。它得罪和傷害了退休軍公教,沒省下多少錢,還損害了政府的誠信,也沒幫到低薪勞工和年輕人,台灣人民和年輕的軍公教也沒從這個「改革」看到未來的希望,民心士氣一樣低落,而它所造成的負面效果,才正要開始發酵。虛假的改革會造成傷害,然而,蔡政府洋洋得意、心滿意足,毫無警覺、漫不經心「道歉」的樣子,他們的態度本身就是最大的傷害。(推薦閱讀:批吳敦義年改態度含糊 谷辣斯·尤達卡:不知反省檢討,比馬英九還不如

*作者為國立台灣大學政治學研究所碩士生

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